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La quête du sens. Repenser la question de l’interprétation dans l’analyse des politiques publiques

The quest for meaning. Rethinking the notion of interpretation in the analysis of public policy
Yannick Rumpala

Abstracts

This contribution proposes to take an interest in the interpretive dimension of policy analysis. This dimension has been put forward by a current of research which seems to have enjoyed less notoriety in French-speaking circles than in Anglo-Saxon ones. In various forms, this current is defended by influential authors like Frank Fischer, Dvora Yanow, Mark Bevir, and R.A.W. Rhodes. It can be distinguished from French research work which claims to integrate the question of meaning with an approach generally described as “cognitive”. By putting into perspective this research trend, which claims to extend an “interpretive turn”, this contribution aims in particular at seizing the possible nature of analytic research on public policies, by underscoring the possible pitfalls stemming from a lack of interpretive understanding. As a matter of fact, most recent studies concerning what is commonly called “public policy analysis” or “sociology of public action”, show a great sociological refinement in their analyses. Interplay between actors is often thoroughly studied, but lacks are nonetheless manifest insofar as the reader is provided with hardly any elements to seize the meaning of these activities. The question that can thus be asked is that of a different positioning in the way of working out the analysis from the collection of information. Bringing out reasons or causes does not concern the same nature of thought than seizing meaning. An interpretive approach can reduce the risks of limiting research to the sophistication of a micro-analysis. By avoiding to transform the processes that are studied into particular episodes almost independent from their original context, such an approach can help understand the role of institutional interventions in relation to fundamental social evolutions. This analytical fertility can prove all the more necessary since the present period is often described as being one of major changes.

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Introduction

Penser n’a-t-il pas toujours signifié répondre au défi consistant à faire apparaître le démesuré objectivement devant nous ?
Sloterdijk (2006 : 13).

  • 1  Voir, en liaison avec la perspective qui va être développée dans ce texte, Robert Prus (1990).
  • 2  Ce que signalaient Patrick Hassenteufel et Andy Smith (2002 : 58-62).

1De la turbulence du monde, nous ne semblons capables de saisir que quelques palpitations. Les sciences sociales avancent, apportent leurs éclairages, mais, paradoxalement, elles doivent de plus en plus fortement affronter la question de leur capacité à comprendre le monde. Et nombreux sont donc les appels à entreprendre de profondes révisions1. L’analyse des politiques publiques pourrait bien ne pas échapper à ce mouvement. Il a déjà été relevé qu’elle s’interroge peu sur ses méthodes2. Mais il n’a guère été relevé qu’elle ne s’interroge pas vraiment plus sur son épistémologie.

  • 3 De manière symptomatique, cette approche n’apparaît pas dans le récent Dictionnaire des politiques (...)

2Cette contribution propose d’engager cette interrogation en s’intéressant à la dimension interprétative de l’« analyse des politiques publiques ». Cette dimension a été mise en avant par un courant de recherches qui semble avoir bénéficié d’un écho moins important dans la sphère francophone que dans la sphère anglo-saxonne3. Sous différentes formes, ce courant est défendu par des auteurs influents comme Frank Fischer (2003), Dvora Yanow (2000), Mark Bevir (2002), r.a.w. rhodes (2006). Il se distingue des travaux français qui prétendent intégrer la question du sens par une approche le plus souvent qualifiée de « cognitive » (cf. Surel, 2004 ; Faure, Pollet, Varin, 1995).

3Par la mise en perspective de ce courant de recherches qui prétend prolonger un « tournant interprétatif », l’objectif de cette contribution est notamment de ressaisir ce que peut être un travail analytique sur les politiques publiques, précisément en soulignant les lacunes que peut engendrer l’absence d’une appréhension interprétative. De fait, beaucoup de travaux récents touchant ce qu’il est convenu d’appeler l’« analyse des politiques publiques » ou la « sociologie de l’action publique » font preuve d’un grand raffinement sociologique dans leurs analyses. Le lecteur peut souvent y voir des jeux d’acteurs minutieusement étudiés, mais il peut ressentir un manque dans la mesure où il n’a tout aussi souvent guère de clés pour saisir le sens de ces activités.

  • 4  Dans le domaine de l’analyse des politiques publiques, l’« empiricisme » a déjà fait l’objet de cr (...)

4Comme en peinture, les représentations pointillistes peuvent être très belles, mais elles obligent à prendre un minimum de recul. Sans cela, il devient difficile de prétendre accéder à une compréhension d’ensemble. Si une dimension interprétative est invoquée ici, c’est pour essayer d’opérer ce type de recul, nécessaire pour aller au-delà de la simple description monographique. Autrement dit, le travail d’investigation doit être aussi capable d’effectuer un effort de distanciation. À défaut, le risque peut être de laisser l’analyse engluée dans l’examen des jeux d’acteurs4. À cela peut s’ajouter un autre problème : celui que la description des jeux d’acteurs « s’autonomise » de leur contexte initial, autrement dit qu’elle perde le lien avec le contexte plus large dans lequel ils se situent.

  • 5  À la manière aussi du questionnement auquel Dick Pels (2000) pousse sur le rôle de la réflexivité (...)

5Il peut donc être utile de suggérer un positionnement différent dans la manière d’élaborer l’analyse à partir des informations recueillies. La langue de Shakespeare permet souvent d’exprimer les idées en peu de mots et ce positionnement pourrait ainsi être résumé par l’expression « one step up »5. D’une certaine manière, ce positionnement retrouve les traces d’un débat qui n’est pas neuf, dans la mesure où il renvoie à la distinction entre la description d’un phénomène et sa compréhension. Mais c’est ce deuxième terme qui peut paraître mériter aujourd’hui une réflexion à nouveaux frais. Cela peut d’ailleurs amener à revenir sur des efforts plus anciens. Dans les discussions actuelles, on peut en effet ressentir un manque autour du sens à donner aux descriptions produites. C’est ce qui peut inciter à retrouver certaines inspirations du philosophe allemand Wilhelm Dilthey, notamment dans ses dernières recherches (1910 [1998]). Comme le rappelle la philosophe Sylvie Mesure (s.d), dans celles-ci : « Comprendre ne signifie plus coïncider avec les mobiles, conscients ou non, des acteurs, mais consiste, comme l’on « comprend » la cohésion interne d’une pièce de musique, à replacer chacun des phénomènes considérés dans des ensembles plus vastes où ils font « sens » ». Et de citer l’exemple suivant : « comprendre l’« esprit » d’une réforme juridique, ce sera ainsi construire l’« ensemble » (Zusammenhang) historique, social, culturel auquel elle appartient et à l’intérieur duquel seulement elle devient intelligible ».

6Cette contribution vise d’abord à mettre en lumière les enjeux justifiant une approche interprétative dans l’analyse des politiques publiques, voire d’ailleurs plus largement. Il faut en effet remarquer que l’accumulation de travaux et d’études n’empêche pas le sentiment d’un déficit d’intelligibilité. Ce sentiment peut être imputé à un épuisement conceptuel, qui, par contrecoup, peut confirmer la nécessité de réenclencher un travail interprétatif, retrouvant notamment la question du sens. Le rôle potentiel de ce travail sera évalué en mettant en regard deux voies d’analyse jouissant de crédits différents si l’on considère leur environnement respectif, l’une essentiellement américaine mais plutôt marginale là-bas (l’approche « interprétative »), l’autre française et plutôt influente, mais guère au-delà du cadre national (l’approche « cognitive »). Le souhait de restauration d’une dimension interprétative amènera ensuite à cerner les repositionnements à envisager. Dans ce prolongement et afin d’aider à construire des grilles de lecture, il s’agira enfin de mettre en relief des tâches négligées dans l’activité analytique mais qu’il devient nécessaire de développer.

Déstabilisation des conditions de compréhension du monde

7Et si, face aux évolutions institutionnelles, les bases des investigations n’étaient plus pertinentes ? Et si une part de leur soubassement intellectuel était en train de s’effriter ? Alors cette boutade de l’artiste humoriste multicarte Roland Topor pourrait être placée au début de chaque compte rendu : « L’histoire qui va suivre est véridique dans ses moindres détails, à moins qu’une affreuse erreur n’ait tout faussé depuis le début ». Expliquons pourquoi.

Changement d’époque, changement d’approche ?

  • 6  Dans cette veine, voir par exemple Anthony Giddens (1999) et son image d’une humanité embarquée à (...)
  • 7  Ce qui peut aller jusqu’à remettre en question la manière même de concevoir la « société », autrem (...)

8Le travail de prise de recul apparaît d’autant plus nécessaire que l’époque actuelle est de plus en plus souvent décrite comme celle de transformations profondes6. Nombreuses sont les expressions qui ont été proposées pour engager l’analyse et essayer de résumer les évolutions intervenues. Parmi les visions ayant acquis une influence et laissant des traces dans la littérature sociologique, citons par exemple celle du sociologue Zygmunt Bauman (2007) qui a l’avantage d’utiliser un vocabulaire expressif. Il resitue les transformations perceptibles par rapport aux catégories de la modernité et décrit ainsi l’avènement d’une forme « liquide » de modernité, touchant les assises de certitudes qui pouvaient paraître ancrées dans la tradition et les structures institutionnelles. Il rejoint ainsi la perception désormais courante d’un monde qui semble entré dans une période de changement radical, fondamentalement déstabilisant, voire incontrôlable du fait d’un rythme apparemment aussi de plus en plus rapide. Telle serait la situation collective, faite de conditions évolutives, instables même, s’imposant de surcroît à une échelle globale : « We live today under conditions of permanent revolution. Revolution is the way society lives nowadays. Revolution has become human society’s normal state » (Bauman, 2002 : 17). Et comme ces mutations semblent également affecter les institutions, il y a largement de quoi inciter effectivement à revenir sur les approches pouvant permettre de suivre leurs adaptations7.

Des cadres conceptuels en voie de péremption

9Toute investigation de type sociologique devrait prendre le temps de s’interroger sur le répertoire conceptuel qu’elle entend mettre à contribution et qui nourriront la restitution finale de la recherche ou de la réflexion. Or, un changement d’approche doit aussi être envisagé si l’on considère l’obsolescence apparente des cadres conceptuels qui ont été jusqu’à récemment habituellement utilisés. C’est le point de vue (fort) défendu par Ulrich Beck, qui établit ce constat en l’insérant dans la construction de sa réflexion théorique. Pour lui, de nombreux concepts employés couramment dans les sciences sociales sont devenus vides ou constituent plus précisément ce qu’il appelle des « catégories zombies », mortes mais encore vivantes : « Zombie categories are living dead categories, which blind the social sciences to the rapidly changing realities inside the nation-state containers, and outside as well » (Beck, 2002 : 24). Il apparaît donc impératif de s’en détacher pour éviter de produire une « sociologie zombie » et c’est ce qu’Ulrich Beck (2002 : 21) essaye de faire à sa manière en cherchant à dessiner les contours de ce qui semble être pour lui une autre phase de la modernité : « The main purpose of the distinction of a first age and a second age of modernity is a twofold one: first, to position the question of new concepts and frame of references and, second, to criticize conventional sociology as an empty-term sociology, a zombie sociology ».

10Pour lui, les réflexions, a fortiori dans le domaine politique, devraient notamment s’émanciper de l’idée d’État-nation si elles veulent redevenir pertinentes :

My central contention is that sociology developed in the container of the nation-state. Its categories of perception, its self-understanding, and its central concepts were all molded to its contours. And because the concepts thus engendered refuse to die, the sociological imagination is now inhabited by zombie categories. They haunt our thinking. They focus our attention on realities that are steadily disappearing. And they haunt our empirical work, because even the subtlest empirical work, when framed in zombie categories, becomes blind empiricism. Zombie categories embody nineteenth-century horizons of experience, the horizons of the first modernity. And because these inappropriate horizons, distilled into a priori and analytic categories, still mold our perceptions, they are blinding us to the real experience and the ambiguities of the second modernity (Beck et Willms, 2003 : 19).

11Autrement dit, face à une réalité évolutive, il faut savoir changer d’appareil de vision quand cela devient nécessaire, sous peine justement de ne pas voir les évolutions qui sont intervenues : « Remember, a zombie concept is one where the idea lives on even though the reality to which it corresponds is dead. But that doesn’t mean reality is dead! It means exactly the opposite. It means that there is a lively new reality that we are not seeing because our minds are haunted and clouded by dead ideas that make us look in the wrong places and miss what’s new» (Beck et Willms, 2003: 51-52).

12Pour asseoir les analyses sur des bases plus pertinentes, Ulrich Beck suggère ainsi de dépasser les termes de la « modernité simple » et les représentations implicites qu’ils contiennent s’agissant des institutions, précisément en avançant pour cela vers une vision « cosmopolitique » moins centrée sur les États et leurs cadres nationaux (Beck, 2003).

13À partir de bases et de perspectives différentes, Edward L. Rubin met également en doute la pertinence des concepts qui sont encore majoritairement utilisés pour l’analyse des systèmes gouvernementaux (Rubin, 2005). Il voit dans le maintien de ces concepts couramment présentés comme incontournables (pouvoir, démocratie, légitimité, droits…) l’expression d’une forme de nostalgie sociale, assurant une survivance à des attitudes héritées du Moyen Âge. Mais le problème qu’il souligne surtout, c’est qu’en servant de bases aux constructions théoriques traitant des aspects politiques et légaux, ces répertoires conceptuels peuvent avoir un effet obscurcissant : « our continued use of pre-modern concepts for modern government embodies the thought processes of a prior era, its way of conceiving the world, of creating categories, and of determining the relative significance of different issues. As such, these concepts are an impediment to understanding, and control our current thinking in ways that are genuinely counterproductive» (Rubin, 2005: 7).

14Face à ces insuffisances analytiques, Rubin (2005 : 8) installe donc sa réflexion comme une expérience de pensée :

What would happen, it inquires, if we were to bracket, or hold in abeyance, our existing concepts, if we were to perceive them as the much-embellished relics of a prior era rather than the building blocks of contemporary political science and legal analysis? Would we gain any insights into the nature of the administrative state that we have created, and in which we find ourselves immersed? What would happen, moreover, if we were to search for a new set of metaphors, ones that were the products of our own era rather than a prior one?

15Pour l’étude de la machinerie gouvernementale, il propose par exemple d’utiliser un répertoire en termes de réseaux et d’interactions. Pour lui, le système gouvernemental, loin de la séparation classique et formelle entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, devrait en effet davantage être vu comme un ensemble d’unités interconnectées où se distribuent des relations de délégation et de subordination.

16Somme toute, si toute une série de concepts ne semble plus véritablement opératoire, c’est qu’il faut opérer des ajustements dans l’outillage analytique. Chacun à leur manière, Ulrich Beck et Edward L. Rubin signalent des concepts qui ne font plus sens par rapport aux phénomènes à comprendre. Surtout, les notions périmées risquent d’engendrer des images mentales qui ne correspondent plus aux situations à saisir et qui limiteront donc les possibilités de restituer ces dernières de manière pertinente. Cet argument peut aussi plaider en faveur d’une place plus importante laissée à la dimension interprétative.

Des différentes manières de (re)trouver des prises de sens

17Si l’on se place du point de vue des sciences sociales, on peut considérer qu’un enjeu important de la compréhension du monde est de parvenir à former un espace de sens qui au moins ne soit pas trop décalé par rapport aux multiples évolutions qui interviennent, et qui en tout cas ménage par rapport à ces dernières le plus de prises possibles. D’où l’utilité, pour celui ou celle qui s’intéresse à l’action publique et à ses transformations, de mettre en regard les deux approches repérées au début de cette contribution, l’approche « interprétative » et l’approche « cognitive », parce qu’au sein des travaux disponibles, elles prétendent justement se positionner sur cette question du sens. Avant d’aller plus loin, le terme mérite lui-même d’être précisé. L’idée de sens renvoie à une mise en rapport : celle d’un ou plusieurs éléments avec un autre ou plusieurs autres éléments, ce(s) dernier(s) contribuant à rendre compte du ou des premiers. Pour être encore plus précis, il est également utile de faire une distinction, selon le point d’où s’effectue cette mise en rapport, entre sens endogène et sens exogène. Le premier, celui donné par l’acteur à son activité, exprime sa manière de comprendre, voire de justifier quelque chose, événement, phénomène ou situation en rapport avec cette activité, tandis que le second marque un travail de l’analyste dégageant des perspectives plus ou moins approfondies sur les activités, phénomènes, situations qui l’intéressent. Les angles ne sont pas les mêmes et accentuer l’un ou l’autre est de nature à donner des portées différentes aux démarches d’analyse.

La voie interprétative

  • 8  Notamment sa singularité. Cela ne l’empêche pas de reconnaître aussi l’hétérognéité de ses assises (...)
  • 9  On peut notamment comparer deux de ses ouvrages où cette approche « interprétative » est défendue (...)

18Si l’on se réfère aux citations et autres indicateurs bibliométriques, la première semble moins visible du côté français. Pourtant, en science politique, et plus précisément dans le domaine des politiques publiques, la dimension du sens a aussi fait l’objet de tentatives d’intégration dans une forme d’analyse effectivement qualifiée d’« interprétative » (« interpretive policy inquiry » [Healy, 1986] ou « interpretive policy analysis » [Yanow, 2000]). La question du sens s’avère en fait avoir été récupérée de manière assez particulière dans cette approche. Tout en restant périphérique par rapports aux courants dominants, celle-ci s’est en effet développée dans un débat concernant davantage la science politique américaine, et elle apparaît somme toute souvent préoccupée par la promotion de méthodes plus « qualitatives » face à des options « quantitatives » plutôt hégémoniques. Des travaux comme ceux de Dvora Yanow, qui a consacré une partie importante de son travail à défendre cette approche8, témoignent de cette inclination9.

  • 10  On trouve également des recommandations en ce sens chez Dvora Yanow (1996b).

19L’enfermement dans ce genre de débats peut avoir tendance à masquer certains intérêts que peut représenter une posture interprétative. Ces intérêts ne se réduisent en tout cas pas à des questions de méthodes. Si l’interprétation peut apporter une valeur ajoutée, c’est parce qu’elle incite aussi le chercheur à faire attention à la tendance qu’il peut avoir à borner trop sévèrement son champ de vision et à perdre ainsi des fils conducteurs qui auraient pu lui être utiles. En avançant dans l’analyse, il importe notamment de penser à relier les objets d’investigation aux contextes dans lesquels ils sont pris10. Les interventions institutionnelles se déploient en effet dans un contexte historique à dimensions multiples (culturelles, économiques, techniques, politiques…) et qui influence autant leur genèse que leur trajectoire (Laborier et Trom, 2003).

20Surtout, l’idée est d’éviter de terminer la lecture d’un article ou d’une étude avec une forme de frustration face à la description d’une espèce de mécanique sociale, mais sans prise intellectuelle sur l’influx qui participerait à l’animation de l’ensemble. C’est dans cet au-delà qu’un apport peut aussi se faire. Interpréter, c’est à la fois éclaircir, mettre en perspective et donner un sens. À nouveau, c’est à Wilhelm Dilthey que l’on peut revenir pour montrer l’écart par rapport à une approche purement explicative. Dégager des raisons ou des causes ne relève pas du même ordre de pensée que saisir un sens. L’explication, en particulier de type causal, reste plutôt du côté de la première option, dans la mesure où elle reprend un enchaînement d’éléments factuels en cherchant principalement à en rendre compte sur des bases logiques. Par contraste, ce n’est plus tellement (ou plus seulement) les raisons que vise l’interprétation, mais plutôt le sens. De ce point de vue, Sylvie Mesure (s.d.) rappelle aussi les apports qui peuvent être retrouvés dans les inspirations de Dilthey : « Loin d’avoir privé les sciences sociales de leur légitime dimension explicative, Dilthey aura donc surtout insisté sur l’exigence d’y ménager, aux limites de l’explication, une place pour une démarche sans laquelle les sciences de l’homme, manquant la dimension du sens, manqueraient aussi leur objet ».

21Au sein des investigations américaines sur les politiques publiques, Frank Fischer insiste justement sur l’intérêt d’une méthodologie « post-empiriste » (Fischer, 2003 ; Fischer, 1998). Selon lui, l’orientation interprétative se distingue en nécessitant de pousser jusqu’aux dimensions « non-observables » de la réalité (Fischer, 2003). Passer par les manifestations langagières permet d’accéder à la sphère du sens qui se transmet entre les acteurs, du moins à une partie de ce sens, et cette limitation doit donc amener à dépasser les méthodes empiriques existantes, comme l’analyse de contenu par exemple, pour permettre une reconstruction interprétative des logiques étudiées. Les récits qui organisent la vie sociale en sont un élément qui peut permettre de saisir un lien entre des formes d’expression verbale et des aspects subjectifs. Ces récits donnent à voir comment des situations peuvent être vécues et expliquées, comment, lorsqu’elles apparaissent problématiques, leur prise en charge est envisagée.

22Dans l’approche de Dvora Yanow, la compréhension des organisations et des politiques publiques doit passer par l’analyse du sens véhiculé à travers le langage, les actes et les artefacts matériels. Ce n’est pas seulement l’expression de valeurs, de sentiments et de croyances qui l’intéresse, mais aussi les processus par lesquels ces manifestations signifiantes sont transmises et appréhendées par différents publics (Yanow, 2000 : 14 ; Yanow, 1996b : 8-9). Au-delà des intentions officielles, l’approche ainsi conçue pousse à examiner les significations que les politiques peuvent avoir pour les parties prenantes, parce que cette prise en compte peut justement aider à comprendre le rôle que l’action publique joue dans la société, de même que les succès et les échecs qu’elle peut rencontrer. Dans ses travaux sur la mise en œuvre des politiques, Dvora Yanow a également avancé l’idée que le policy process pouvait être considéré comme un texte, par l’intermédiaire duquel les membres d’une communauté d’acteurs concernés disent eux-mêmes qui ils sont et ce qui a de l’importance pour eux (Yanow, 1993 : 41-61). C’est cette perspective qu’elle a par exemple utilisée dans une étude de cas sur des centres communautaires développés par le gouvernement israélien à partir de 1969. En étudiant ces centres qui visaient à réunir juifs ashkénazes et séfarades autour d’activités culturelles et de loisir, elle essaye de montrer les significations et contenus symboliques véhiculés, en l’occurrence sous des formes qui n’étaient pas seulement langagières. Même s’ils ont été peu fréquentés, ces centres ont contribué à changer l’image des quartiers choisis, suscitant ainsi une forme d’envie chez les résidents d’autres quartiers. À suivre cet exemple, l’appréciation d’une politique ne doit donc pas s’arrêter à des résultats prétendument concrets, mais devrait aller jusqu’à l’intégration des enjeux symboliques. Autrement dit, pour reprendre l’analogie textuelle, le sens est créé et partagé conjointement par l’auteur, le texte lui-même et le lecteur (Yanow, 1996 : 24). L’analogie est poussée loin, puisque pour Dvora Yanow, le sens d’une politique peut être transmis par les mots, par les pratiques sociales, mais aussi par l’architecture. Pour elle, bâtiments et espaces construits ont aussi des « histoires » à raconter (Yanow, 2006 ; Yanow, 1998 ; Yanow, 1995). L’analyse interprétative tend ainsi à être conçue en somme comme une voie permettant de revenir sur toutes les formes de construction, a fortiori sociales. Mettant l’accent sur le rôle des catégories utilisées dans les activités gouvernementales, Dvora Yanow a prolongé cette perspective de réflexion en se penchant notamment sur la production des catégories ethno-raciales, sur leurs conditions de persistance et leurs traductions pratiques. L’approche interprétative est là à nouveau envisagée comme un moyen de porter l’investigation dans la part d’implicite et d’apparente évidence couramment mise en avant dans l’action institutionnelle (Yanow, 2003 ; Yanow, 1996a).

  • 11  La première phrase de l’ouvrage est presque un condensé du programme de recherche qu’ils visent à (...)

23Du côté britannique, l’approche interprétative a été aussi promue par Mark Bevir et R. A. W. Rhodes (2003), qui l’ont par exemple employée pour étudier l’évolution des orientations gouvernementales britanniques des années Thatcher aux années Blair. Leur approche les conduit notamment à mettre l’accent sur le rôle des croyances que portent les acteurs et si l’investigation s’avère incapable d’en saisir la teneur, il n’est alors pas possible selon eux de prétendre comprendre correctement les pratiques politiques 11. Dans leur perspective, ces croyances ne relèvent pas simplement de la sphère individuelle : elles dépendent aussi d’un contexte social qui les influence. Mark Bevir et R. A. W. Rhodes parlent ainsi de traditions pour désigner les agrégats dans lesquels vont non seulement puiser les croyances, mais que ces dernières vont aussi nourrir. C’est à partir de ces croyances et traditions que les acteurs élaborent les récits qui leur servent à se positionner dans le monde, à expliquer des situations, à justifier des décisions (voir aussi Bevir et Rhodes, 1999).

24Les partisans d’une perspective interprétative montrent souvent une insistance sur l’explicitation des méthodes employées. Dans l’ouvrage collectif dirigé par Dvora Yanow et Peregrine Schwartz-Shea revient régulièrement le souhait que les choix méthodologiques soient rendus plus explicites dans les travaux se revendiquant de cette perspective, de sorte qu’il puisse y avoir une plus grande confiance dans les prétentions scientifiques et les possibilités d’application à des cas plus nombreux. Les méthodes privilégiées se rattachent de fait le plus souvent aux répertoires de l’observation (participante, ethnographique, etc.), de l’interview et de la lecture serrée de documents. Le rapport à la « connaissance locale », celle des publics rencontrés plus ou moins directement, bénéficie également d’une attention particulière. Dvora Yanow s’est efforcée de justifier l’intégration de cette « connaissance locale » dans les analyses et d’en montrer les possibilités (Yanow, 2002). Faisant le lien avec des enjeux de fonctionnement démocratique, Frank Fischer a aussi cherché des moyens de faciliter l’interaction avec les citoyens dans le cadre des processus de production de connaissance, au point même d’en faire un aspect essentiel d’une démarche de recherche post-empiriste, qui pourrait alors être capable de déboucher sur une forme d’investigation collaborative (Fischer, 2003 : 205-206).

25Au-delà des champs d’investigation propres à chaque auteur, ces approches interprétatives ont somme toute en commun d’accorder une forte importance à la compréhension des significations que les acteurs élaborent par rapport à ce qui fait leur « réalité ». Dans ce cadre, les pratiques ne peuvent être saisies sans éclairer les croyances, les préférences, les attentes, les motivations, qui les orientent. Le travail interprétatif vise alors notamment à faire émerger le sens qui peut être ainsi construit.

Une voie laissée de côté : la voie herméneutique

26Ainsi exprimé, le souhait interprétatif esquissé comme voie d’investigation rapproche d’une autre perspective : celle de l’herméneutique. S’agissant des politiques publiques, des réflexions en ce sens avaient déjà été avancées au début des années 1980 par John Dryzek (1982), mais elles n’ont guère reçues d’échos. En revanche, d’autres accroches ont été saisies de manière plus large dans le champ des sciences sociales à partir d’autres explorations des potentialités de l’herméneutique. Sous un angle théorique et avec leurs perspectives propres, des auteurs comme Anthony Giddens et Jürgen Habermas (voir par exemple Habermas, 1987 : 118s.) ont abordé l’herméneutique comme un support potentiellement important pour les sciences sociales, notamment dans leur avancée vers des formes post-positivistes. Anthony Giddens a d’ailleurs voulu mettre en avant le fait qu’une « double herméneutique » intervient dans les sciences sociales. Par cette expression, il souligne en effet que le chercheur observe et interprète une réalité qui est déjà interprétée par les personnes qui constituent l’objet du chercheur (Giddens, 1976 : 158).

27Pour notre perspective, il est en tout cas difficile de négliger la riche et abondante réflexion qu’a suscitée et nourrie l’herméneutique sur ce qu’est ou peut être un travail d’interprétation. L’herméneutique est en effet souvent présentée comme une (voire la) science de l’interprétation. Son exercice a surtout été dirigé vers des pratiques consistant à essayer d’interpréter des textes, ou des œuvres de manière plus générale. En cela, elle apparaît fréquemment orientée vers une logique consistant à trouver et énoncer le sens que ces œuvres ou ces textes peuvent avoir. Mais il est apparu aussi possible de l’appliquer à d’autres objets.

L’approche cognitive des politiques publiques et la question du sens

  • 12  Pour des éléments de présentation généraux, voir le numéro spécial de la Revue française de scienc (...)
  • 13  La perspective adoptée a des implications importantes, car derrière cette notion de référentiel se (...)

28La question du sens est aussi présente dans l’approche « cognitive » des politiques publiques, mais pas tout à fait de la même manière12. Comme le disent eux-mêmes deux de ses principaux contributeurs, Pierre Muller et Yves Surel (1996), de manière presque auto-promotionnelle : « En se posant le problème de la construction sociale de la réalité au sein de forums politiques […], l’approche cognitive des politiques publiques a renouvelé les perspectives traditionnelles de la régulation en insistant sur les phénomènes de construction de sens ». Pierre Muller promeut « une approche s’efforçant de saisir les politiques publiques comme un processus de construction d’un rapport au monde » (Muller, 1998). Son cadre d’analyse s’est notamment construit autour du concept de « référentiel », ensemble d’images (cognitives) de la réalité, mais aussi « ensemble de normes prescriptives qui donnent un sens à un programme politique en définissant des critères de choix et de modes de désignation des objectifs » (Muller, 1994 : 42-45). Dans une optique voisine, Yves Surel parle plus volontiers de « matrices cognitives et normatives ». Leur angle d’analyse les amène à s’intéresser plutôt au sens produit par les acteurs sociaux. Chez Pierre Muller, le référentiel est en effet une « structure de sens », qui n’a d’ailleurs pas une forme et un contenu statiques (ce sont pour lui des « idées en action »)13. Dans la perspective d’Yves Surel (1995 : 148) : « La matrice sectorielle ou politique publique est fondamentalement un moyen de produire du sens dans une collectivité plus ou moins restreinte, dans la mesure où elle produit des images de la société, fixe des objectifs à atteindre et distribue les fonctions et les pouvoirs entre acteurs concernés ».

29Dans leurs travaux, le mot sens tend en fait à faire l’objet d’une utilisation flottante et polysémique. Le terme semble pouvoir être référé à différents cadres, qui peuvent être celui des acteurs eux-mêmes ou celui des analystes. Le lecteur de leur manuel sur l’analyse des politiques publiques peut ainsi avoir le sentiment de se trouver face à un travail interprétatif non reconnu, notamment dans la section dont le titre annonce que « Le sens d’une politique publique peut être “explicite” ou “implicite” » (Muller et Surel, 1998 : 23s.). Pierre Muller et Yves Surel (1998 : 24) y avancent en effet qu’« il est sans doute utile de distinguer le sens explicite d’une politique, qui est défini à travers les objectifs affichés par les décideurs (quand ils existent) du sens latent, qui se révèle progressivement au cours de la mise en œuvre ». À suivre ce raisonnement, l’analyste vigilant pourrait donc repérer un sens différent, mais curieusement, leur argument débouche sur une mise en garde qui peut laisser penser qu’il n’a pas à le faire : « Dans tous les cas, cependant, le chercheur devra prendre garde à ne pas se substituer aux acteurs de la politique dans la détermination du sens de la politique » (ibid.). Les fluctuations entre niveaux d’appréhension deviennent plus apparents lorsque le propos est exprimé oralement. Dans un séminaire où il en profitait pour souligner que son approche ne se réduisait pas à « une approche par les idées », Pierre Muller (1998 : 65) affirmait ainsi : « Pour moi, le sens d’une politique publique, le référentiel d’une politique publique se trouve d’abord dans l’action, dans les pratiques politico-administratives que l’on peut analyser lorsque l’on étudie une politique publique. Les pratiques produisent du sens. C’est un élément absolument essentiel ! ».

  • 14  Dans le débat qui a suivi l’exposé, Muller (1998 : 95-96) a ajouté des remarques qui n’ont pas for (...)

30Plus loin, il précisait son concept de médiation en le rapportant à un sens « dit » par les acteurs et repérable par l’analyste : « En particulier, l’un des enjeux centraux de l’analyse des politiques publiques dans cette perspective [cognitive] consiste à identifier, dans la mesure du possible, les acteurs, que ce soient des individus ou des acteurs collectifs, qui vont à un moment donné dire le sens, prendre en charge cette fonction qui consiste à construire une nouvelle interprétation du monde » (Muller, 1998 : 69)14.

  • 15  Muller (1999 : 68) explique que « c’est dans l’interview que l’on peut faire émerger les éléments (...)
  • 16  Comme le soulignent Patrick Hassenteufel et Andy Smith (2002 : 61) : « le recours aux entretiens a (...)

31S’agissant des démarches d’investigation, l’approche « cognitive » accorde beaucoup de place aux interviews15. Lorsqu’elle s’intéresse à d’autres formes d’expression, textuelles notamment, elle tend à accorder peu de place aux aspects méthodologiques 16 et elle néglige par exemple les réflexions du côté des analyses littéraires sur les modalités de saisie et d’analyse des textes. Un problème important de cette approche est ainsi qu’elle risque de reproduire des catégories de pensée qui peuvent paraître encore opératoires, mais ne le sont plus tout à fait.

  • 17  Dans le même sens, voir Rodolphe Gouin, Jean-Baptiste Harguindéguy (2007). Les auteurs aboutissent (...)
  • 18  Les réflexions théoriques de Muller (2000 : 194) se positionnent en fait en faisant plutôt référen (...)
  • 19  Voir par exemple le dossier sur « L’approche cognitive de la décision » dans la Revue française de (...)

32Enfin, l’approche « cognitive » des politiques publiques présente le lourd inconvénient de ne fournir qu’une vision enclavée de la dimension cognitive17. Cette littérature ne fait quasiment jamais référence à d’autres travaux sur cette dimension dans d’autres champs des sciences sociales, alors que des explorations ont été faites pour développer une « sociologie cognitive » (cf. Cicourel, 1979)18 et qu’en sciences de gestion existent des travaux pouvant par exemple être éclairants pour l’analyse des processus décisionnels19.

33Rapprocher ces deux approches permet de montrer qu’on peut chercher du sens en suivant des pistes différentes et sur la base de conceptions également différentes. L’approche cognitive vise davantage les processus de production d’idées, de représentations et de valeurs communes. L’approche interprétative s’intéresse de manière centrale aux contenus signifiants que peuvent prendre des interventions publiques, mais pas seulement : ce qui est aussi considéré comme déterminant, ce sont les modalités par lesquels ces contenus signifiants prennent forme et les voies de communication qu’ils vont trouver ou non dans divers publics.

34Dans ces approches, il paraît d’ailleurs acquis que des analyses peuvent être produites, mais en faisant attention à ne pas injecter un surcroît de rationalité dans les processus étudiés. Les écrits de Frank Fischer (2003 : 45) s’attachent d’ailleurs à mettre en garde contre les appréhensions technocratiques de la rationalité et à rappeler la nécessité de la réinsérer dans les contextes sociaux dont elle est dépendante.

35C’est une manière de rejoindre d’autres travaux plus anciens qui avaient déjà incité à la prudence quant à la cohérence rationnelle des processus de décision. Le « modèle de la poubelle », proposé par Michael D. Cohen, James G. March et Johan P. Olsen (1991), sert désormais couramment à rappeler la part de contingence et de variabilité dans la rencontre entre des problèmes, des solutions, des participants plus ou moins présents dans ces processus, et des occasions de choix plus ou moins imprévisibles. Dans une forme de prolongement, le cadre d’analyse de John W. Kingdon, avec sa conceptualisation des processus de mise sur agenda et de formulation des politiques comme résultantes de trois courants occasionnellement couplés (problem stream, policy stream, political stream), insiste aussi sur les incertitudes des dynamiques participant à l’évolution des interventions publiques (Kingdon, 1995). Bref, l’analyste qui prétend dégager du sens ne peut le faire sans une certaine vigilance sur les propositions qu’il avance. En guise de synthèse et pour faciliter la comparaison, le tableau ci-dessous essaye de rassembler les traits principaux des deux approches présentées précédemment.

Tableau 1. Comparaison des approches

  • 20  C’est un des manques repérés par Paul A. Sabatier et Edella Schlager (2000 : 224).

Dimensions structurantes

Approche cognitive

Approche interprétative

Orientation de l’approche et questionnement de recherche

Compréhension des processus de changement des politiques publiques et de leur rapport l’ordre social.

Compréhension du rôle des éléments de connaissance, des idées, des représentations ou des croyances sociales dans l’élaboration des politiques publiques (Surel, 2004 : 78).

Appréhension des expressions verbales et non verbales des croyances et intentions.

Identification des significations en jeu, de leurs modes de circulation et d’assimilation.

Conceptualisation de la notion de « sens »

Imprécise.

Centrale.

Statut épistémologique de la notion de « sens »

Moyen de désignation et de qualification des visions du monde et de leurs modes de production.

Voie de saisie des logiques des actions.

Axe analytique et moyen de distinction face aux tendances positivistes.

Niveau d’analyse visé

Approche penchant vers le niveau méso.

Micro- et macro-discours.

Implications méthodologiques : démarches et outils privilégiés

Approche qualitative basée sur des entretiens avec les acteurs et sur un travail archivistique plus ou moins important (ibid. : 82).

Orientation vers les démarches d’interview et d’observation.

Inclination ethnographique.

Analyse de l’action publique conçue comme voie de facilitation des pratiques délibératives.

Forces

Contribution à la mise « en valeur des facteurs et des dynamiques souvent négligés dans les travaux sur l’action publique (connaissances scientifiques, expertise, mais aussi croyances, représentations dominantes et idées plus ou moins partagées par les acteurs publics et privés concernés) » (ibid. : 85).

Efforts d’identification des lieux de production et des espaces de circulation des idées.

Affirmation de l’articulation des processus de production des cadres cognitifs et normatifs de l’action publique avec les logiques de pouvoir.

Thématisation du rôle des constructions discursives.

Attention marquée pour les aspects contextuels.

Réflexivité sur les enjeux méthodologiques et épistémologiques.

Faiblesses

Cadre conceptuel tributaire de son contexte historique de référence, celui du « modèle français des politiques publiques » (Muller, 1992).

Difficultés de repérage empirique des éléments cognitifs (couramment rabattus sur leurs manifestations narratives).

Faible ouverture sur les autres approches cognitives en sciences sociales.

Faible thématisation du rôle des arrangements institutionnels, des conditions socio-économiques, de la culture politique, etc. 20.

Prolifération conceptuelle (notamment autour des dimensions langagière, discursive, narrative, etc.).

Repositionner les investigations

36Une approche interprétative a aussi ses exigences. Elle suppose, mais permet aussi, une capacité d’adaptation. C’est un élément important, parce c’est une manière de rester en prise par rapport à des situations évolutives. Elle peut au surplus trouver avantage à développer une capacité d’ouverture au-delà du seul champ de l’analyse des politiques publiques.

Des bases méthodologiques à adapter

  • 21  On peut en fait considérer avec John Law et John Urry (2004 : 396) que cette précaution devrait va (...)

37Bien entendu, un travail interprétatif doit être plus que la mise en forme savante d’intuitions. Cela veut dire que ce travail ne peut se faire sans une réflexion sur ses bases méthodologiques et sur les conditions de sa réalisation. La notion d’interprétation amène elle-même toute une série de questions, déjà travaillées par différentes traditions philosophiques. Quels sont les critères dans lesquels la démarche doit trouver ses fondements ? Sur quels principes doit-elle s’appuyer pour ne pas dériver et se déconnecter de son objet ? Quelles sont les conditions permettant de construire une intelligibilité ? Face aux terrains que constituent les affaires humaines, on peut notamment considérer que l’interprétation visée doit s’appuyer sur des critères de justesse et de robustesse plutôt que sur un critère de vérité absolue. Il faut d’ailleurs être conscient des effets de performation qui peuvent accompagner l’activité interprétative et, par suite, du surcroît d’existence qui peut être ainsi conféré à des éléments qui n’en demandaient pas tant21.

38Des précautions sont effectivement à prévoir. Bernard Lahire (1996 : 61-87) a souligné que le travail interprétatif suppose une vigilance de la part de celui qui s’y engage et il met pour cela en garde contre certaines tendances à la « surinterprétation », qui constituent plutôt pour lui des interprétations imprudentes ou inadéquates.

Avantages et bénéfices d’une telle démarche

  • 22  Si Pierre Favre (2005) est revenu récemment sur ce terrain, son ambition vise toutefois plutôt la (...)
  • 23  Ce deuxième point vise surtout la situation française. Par contraste, la tradition américaine est (...)
  • 24  Pour justifier leur éclairage interprétatif de la montée de la « gouvernance », Maarten A. Hajer e (...)

39Les enjeux d’une démarche interprétative se situent aussi dans les horizons qu’elle peut ouvrir. On a fait remarquer plus haut que l’analyse des politiques publiques s’interroge peu sur ses méthodes, son épistémologie22, mais elle semble aussi avoir oublié de s’interroger sur sa portée et son utilité23. Une démarche interprétative peut réduire les risques de confinement dans la sophistication d’une micro-analyse ; en évitant de faire des processus étudiés des épisodes particuliers et presque indépendants de leur contexte d’origine, elle peut ouvrir vers des possibilités d’appréhension du rôle des interventions institutionnelles par rapport à des évolutions sociales de fond. Cette fertilité analytique peut même s’avérer d’autant plus nécessaire que la période actuelle donne fréquemment une image d’immersion dans un mouvement de changements profonds24. Ce serait alors une manière de construire une réponse face à l’interrogation forte et fondamentale posée par Peter Sloterdijk (2003 : 21) : « Le cours du monde moderne tel qu’il a été façonné par des hommes est-il encore compréhensible pour des hommes ? ». Autrement dit, il s’agirait de ne pas se contenter d’examiner de façon presque autoréférentielle des manières d’agir, mais de repérer les agencements plus ou moins vastes dans lesquels elles s’insèrent. De ce point de vue, une approche interprétative a pour elle de pouvoir afficher une sensibilité aux éléments de contexte historique et d’ancrage culturel. C’est effectivement une base importante pour pouvoir détecter et comprendre des évolutions de fond, de niveau structurel, derrière des permanences et continuités de surface, de même que pour ne pas effacer les persistances structurelles derrière des changements et ajustements périphériques. Dans les contextes évolutifs, un regard interprétatif doit pouvoir aider à prendre en compte des mutations institutionnelles qui prennent à peine forme, mais dont les logiques peuvent avoir des prolongements substantiels. Et surtout, il doit pouvoir donner des prises à l’analyse dans des univers de pratiques qui peuvent paraître instables, voire complètement mouvants.

Permettre des passerelles vers la théorie politique

  • 25  Les tentatives de ce type paraissent rares. Voir par exemple celles, déjà anciennes, de Robert E. (...)

40En suivant ce fil, rentrer dans une démarche interprétative, c’est ainsi rendre également possible des connexions avec le champ de la théorie politique25. Une telle ambition peut être une manière de donner une image de l’époque contemporaine en signalant le poids que peuvent prendre certaines dynamiques institutionnelles. Il faut reconnaître que cela signifie arriver sur un terrain déjà encombré. Il suffit de faire la liste des livres qui tentent de qualifier le type de société dans lequel nous serions, notamment en lui adjoignant un adjectif ou un qualificatif supposé illustratif : société du risque (Beck, 2001), société en réseaux (Castells, 2001), société post-industrielle (Touraine, 1969 ; Bell, 1976 ; Cohen, 2006), société de l’information (Revue européenne de Sciences Sociales, 2002), société de l’audit (Power, 2005), etc. Autant de qualifications qui prétendent saisir des évolutions profondes de la société, mais dont on peut supposer qu’elles n’en saisissent que des aspects partiels. À lire ces multiples travaux, on a le sentiment que la réflexion sociologique sent que le monde bouge, fortement même, mais qu’elle peine à appréhender la logique des évolutions perceptibles, sauf par certains (petits) bouts. L’objectif de notre réflexion n’est pas de prétendre faire mieux. Au moins peut-on signaler que ces tentatives (et chacune à sa manière) révèlent un besoin d’interprétation. D’une certaine manière, elles répondent à ce besoin en pointant des changements profonds et en essayant d’en analyser les ressorts. Là où notre perspective interprétative peut offrir un apport supplémentaire, c’est en aidant à appréhender les efforts institutionnels de prise en charge de ces changements, de réflexion sur ceux-ci dans l’espoir que la société puisse les gérer.

  • 26  Lucien Jaume (1992) avait essayé de montrer l’intérêt de l’apport philosophique.

41Si l’on s’engage dans une démarche interprétative, l’aide de la philosophie n’est d’ailleurs pas à dédaigner26. Mais il ne s’agit pas de glisser vers une réflexion spéculative (comme a tendance à le faire une certaine philosophie). Réciproquement du reste, la philosophie politique pourrait aussi s’ouvrir et s’enrichir si elle prenait la peine de regarder dans d’autres champs de la science politique, précisément ceux qui font l’effort de s’appuyer sur des bases empiriques. Certains enjeux contemporains peuvent en effet obliger à repositionner les cadres de réflexion, comme le rappelait subsidiairement Bruno Latour (2006 : 269) : « La philosophie n’avait pas prévu une administration du ciel, du climat, de la mer, des virus, des animaux sauvages. Elle avait cru pouvoir se limiter aux sujets et à leur droit de propriété, la Science s’occupant du reste ». La philosophie politique semble d’ailleurs avoir déserté la réflexion sur les évolutions institutionnelles de fond et singulièrement celles qui touchent à la reconfiguration des interventions étatiques.

  • 27  Sur cet enjeu, voir par exemple Jacques Coenen-Huther (2004), Pierre Livet (2004).

42Dernier argument enfin en faveur d’une démarche de type interprétatif : elle peut constituer une étape facilitant la cumulativité27, en donnant des possibilités de prolongement aux études effectuées et en les maintenant dans un processus ouvert et dynamique. S’agissant de la science politique et singulièrement de l’analyse des politiques publiques, on peut effectivement se poser la question de ce qui reste des travaux écrits il y a vingt ans ou plus. Il pourrait être « amusant » et en tout cas intéressant de faire une étude bibliométrique à partir de ces travaux pour observer les cycles de vie des références et la capacité à garder en mémoire des travaux anciens.

Les tâches renouvelées de l’interprétation

43Un travail orienté vers la recherche de sens amène à intégrer des tâches supplémentaires. Deux paraissent plus particulièrement importantes : la mise en relation et la mise en perspective.

Mettre en relation

44Le travail interprétatif suppose une aptitude à relier les éléments, de façon à ne pas perdre de vue leur insertion dans ce qui est forcément un assemblage plus vaste. Sans ce travail, l’analyse en est réduite à traiter des éléments restant séparés et pouvant donc donner la fausse impression d’être animés par des logiques indépendantes. Partir de ce principe, c’est ainsi en quelque sorte retrouver certaines inspirations structuralistes de la sémiologie. C’est cet esprit qu’on trouve d’une certaine manière chez Roland Barthes dans Système de la mode (1983). Faire émerger du sens apparaît en effet difficile lorsque l’attention se limite à un fait ou un phénomène isolé. Là où un élément peut prendre sens, c’est en revanche dans la relation qui peut l’unir avec un autre. Le regard change donc lorsqu’on s’aperçoit que les significations dégagées font système.

45Vouloir saisir du sens demande ainsi un effort pour aller au-delà d’une compréhension discontinue. Repérer des réseaux de relations entre phénomènes permet pour cela de réinstaller des continuités et de donner une forme systématique aux significations dégagées. Grâce aux mises en relation, rendre intelligible un plan de la réalité peut aider à éclairer un autre plan de la réalité.

  • 28  Sur ce tournant et les potentialités qu’il a pu faire émerger, voir Renaud Payre, Gilles Pollet (2 (...)

46Un tel effort doit aussi avoir une dimension historique et il rejoint l’injonction qui avait été émise par Fredric Jameson (1981 [2006]) : « Always historicize ». De ce point de vue, les apports du « tournant socio-historique » peuvent faire figure de redécouverte tardive, mais ils ne peuvent être que positifs28. Là aussi, c’est une manière de dire qu’il ne faut pas se contenter trop rapidement de regarder seulement la partie en négligeant le tout, la vue d’ensemble (même s’il faut être conscient que celle-ci pourra être difficilement complète).

Mettre en perspective

  • 29  Capables peut-être même de déboucher sur ce que Bruno Latour (1999 : 275-276, 2006) appelle avec u (...)

47En faisant du sens sa matière et son horizon, le travail interprétatif a aussi à voir avec une mise en perspective. Emprunter les voies de l’interprétation, c’est, grâce au sens dégagé, pouvoir envisager de trouver des prises pour être plus facilement capable de se repérer dans un monde qui semble changer rapidement. C’est donner une possibilité d’avancer une forme de réponse à un constat de plus en plus fréquemment effectué et que Pierre Rosanvallon (2006 : 28-29) a formulé avec le terme d’« impolitique » : « Le problème contemporain n’est pas celui de la passivité, mais de l’impolitique, c’est-à-dire du défaut d’appréhension globale des problèmes liés à l’organisation d’un monde commun ». On peut penser qu’un tel constat n’est pas sans lien avec une tendance dans le champ des sciences sociales à délaisser le niveau macro-théorique, c’est-à-dire précisément ce niveau qui peut offrir des pistes d’appréhension globale29. Cette tendance fait aussi sentir ses effets dans les études de l’action publique, alors qu’il faudrait continuer à relier les évolutions dans ce domaine social avec des transformations de la société qui peuvent jouer de manière large et profonde. Renoncer à cet effort risque d’empêcher de percevoir et de resituer les devenirs de l’activité politique et de l’action publique, précisément par rapport à un enchevêtrement de facteurs dont il n’est jamais inutile de savoir s’ils sont plus ou moins déterminants.

Conclusion

48Il ne peut qu’être profitable de revenir sur le projet de connaissance contenu dans l’analyse des politiques publiques. La question de son adaptation peut en effet se poser à un moment où semblent se jouer des transformations profondes. Dans un tel contexte, il peut paraître plus difficile de se contenter de points de vue limitatifs, capables de bien voir une partie d’un tableau plus large, mais sans vraiment s’intéresser à ce qui se passe autour de la portion examinée. L’enjeu devient donc d’élaborer une démarche et un langage mieux adaptés pour appréhender les évolutions du monde contemporain. C’est dans cette perspective que peut être promue une approche plus interprétative.

49D’un point de vue sociologique, l’accès à l’intelligibilité de processus empiriquement repérables suppose de fait d’accorder une place à l’interprétation. Ce qui nous intéresse particulièrement, c’est comment elle peut être construction de sens. Cela signifie qu’il faut distinguer le sens vécu par les acteurs du sens produit par le chercheur et prévoir un registre d’analyse particulier. Ce qui ramène aussi aux questions déjà anciennes du recours à un métalangage et de la pertinence de la construction de métarécits.

50Une démarche interprétative nous semble surtout importante pour sortir de deux difficultés. La première tient au brouillard que peut créer l’absence de concepts adéquats. Cette absence peut gêner l’intelligence de certains phénomènes. Le problème supplémentaire des catégorisations et autres processus d’étiquetage, c’est que certains d’entre eux peuvent contribuer à maintenir artificiellement des distinctions et des frontières. La deuxième difficulté tient à des découpages tellement minutieux qu’ils peuvent en devenir excessifs. Autrement dit, à trop découper, on risque de ne plus comprendre grand-chose.

  • 30  Reprendre une métaphore suppose des précautions et celle-ci n’y échappe pas, notamment dans le cas (...)
  • 31  Même si elle peut paraître très à la mode avec le développement d’Internet, l’image de l’hypertext (...)

51D’où l’utilité qu’il peut y avoir à développer une pensée ou une forme d’intelligence rhizomatique. La métaphore de Gilles Deleuze (1980) peut en effet être source d’inspiration si l’on considère que le monde tend à prendre la forme d’un entrelacement de rhizomes. D’une façon qui serait dans une certaine mesure mimétique par rapport à cette vision, l’idée peut être de reprendre cette conceptualisation métaphorique pour en faire une voie d’adaptation d’un travail interprétatif, en l’occurrence en proposant aussi, dans les analyses, des analogues de rhizomes aidant à une meilleure appréhension de l’époque30. Avec quel débouché potentiel ? Justement une capacité à mettre en relation et à mettre en perspective, et ce dans des contextes qui peuvent être (fortement) évolutifs31.

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Notes

1  Voir, en liaison avec la perspective qui va être développée dans ce texte, Robert Prus (1990).

2  Ce que signalaient Patrick Hassenteufel et Andy Smith (2002 : 58-62).

3 De manière symptomatique, cette approche n’apparaît pas dans le récent Dictionnaire des politiques publiques (Boussaguet, Jacquot et Ravinet, 2004). Il y a juste quelques allusions dans l’article que Claudio Radaelli consacre au « Récits (policy narrative) » (ibid. : 367).

4  Dans le domaine de l’analyse des politiques publiques, l’« empiricisme » a déjà fait l’objet de critiques, dans un contexte certes plutôt américain et davantage marqué par des orientations quantitativistes (cf. Fischer, 1998).

5  À la manière aussi du questionnement auquel Dick Pels (2000) pousse sur le rôle de la réflexivité dans les travaux scientifiques.

6  Dans cette veine, voir par exemple Anthony Giddens (1999) et son image d’une humanité embarquée à bord d’un « camion fou furieux » (« juggernaut »).

7  Ce qui peut aller jusqu’à remettre en question la manière même de concevoir la « société », autrement dit à revenir sur la forme de conceptualisation présente derrière le terme, comme y engage également la réflexion de Zygmunt Bauman (2005).

8  Notamment sa singularité. Cela ne l’empêche pas de reconnaître aussi l’hétérognéité de ses assises : « interpretive approaches are not (yet) unitary in their arguments and claims » (Yanow, 2003).

9  On peut notamment comparer deux de ses ouvrages où cette approche « interprétative » est défendue (cf. Yanow, 1996b ; Yanow, 2000). Le souci de défense des démarches « qualitatives » paraît en effet s’être renforcé.

10  On trouve également des recommandations en ce sens chez Dvora Yanow (1996b).

11  La première phrase de l’ouvrage est presque un condensé du programme de recherche qu’ils visent à développer : « Interpretive approaches begin from the insight that to understand actions, practices and institutions, we need to grasp the relevant meanings, the beliefs and preferences of the people involved » (ibid.).

12  Pour des éléments de présentation généraux, voir le numéro spécial de la Revue française de science politique (2000) sur « Les approches cognitives des politiques publiques ».

13  La perspective adoptée a des implications importantes, car derrière cette notion de référentiel se trouve aussi un déplacement dans l’appréhension de l’activité gouvernementale : « gouverner ce n’est pas « résoudre » les problèmes (ils sont résolus ou gérés ou transformés… par les acteurs concernés) mais contribuer à rendre le monde intelligible : la fonction de gouvernement consiste à rendre possible l’élaboration des cadres d’interprétation du monde qui vont permettre aux acteurs de donner du sens à leur action » (Muller, 2001 : 242).

14  Dans le débat qui a suivi l’exposé, Muller (1998 : 95-96) a ajouté des remarques qui n’ont pas forcément aidé à la clarification : « Effectivement, j’ai tendance à parler indifféremment d’espace de sens et de référentiel et il faudrait sans doute raffiner un peu. Pour moi, un espace de sens et un cadre cognitif qui environne l’action et à travers lequel les individus pensent leur rapport au monde alors que le référentiel est ce cadre cognitif en tant qu’il devient le cœur d’une politique publique : c’est-à-dire qu’il s’organise autour de programmes, d’objectifs qui sont eux-mêmes appuyés sur des valeurs, des normes, etc. […] Pour moi, quand je parle de construction d’espaces de sens, c’est bien, me semble-t-il, ce que vous dites, c’est-à-dire des actes qui font sens et, donc, qui parlent, d’une certaine façon ».

15  Muller (1999 : 68) explique que « c’est dans l’interview que l’on peut faire émerger les éléments essentiels des structures de sens que constituent les référentiels d’action collective et les référentiels d’action publique ».

16  Comme le soulignent Patrick Hassenteufel et Andy Smith (2002 : 61) : « le recours aux entretiens avec les protagonistes de l’action publique, ne doit pas conduire à négliger ni la question du statut différent des discours recensés ni le recours à une approche plus systématique de l’analyse documentaire, permettant de contextualiser et d’objectiver les propos des acteurs. L’analyse des politiques publiques gagnerait aussi en rigueur par une délimitation précise et systématique du corpus de textes de nature diverse, trop souvent qualifié sans plus de précision de « littérature grise », qu’elle prend en compte. Enfin, la question du traitement analytique des différents types de discours recueillis doit aussi être abordée, en tenant compte notamment des débats sur les méthodes d’analyse des discours ». Sur le manque de réflexivité encore perceptible s’agissant du recours aux entretiens et des méthodes correspondantes, voir également Philippe Bongrand, Pascale Laborier (2005) et pour un prolongement de cette discussion, voir Gilles Pinson, Valérie Sala Pala (2007).

17  Dans le même sens, voir Rodolphe Gouin, Jean-Baptiste Harguindéguy (2007). Les auteurs aboutissent au constat sévère qu’« il n’y a, dans l’approche par les référentiels, aucune tentative d’intégration de concepts ou de théories des sciences cognitives (comme en témoignent les bibliographies des articles et ouvrages) » (ibid. : 378).

18  Les réflexions théoriques de Muller (2000 : 194) se positionnent en fait en faisant plutôt référence aux travaux français dans un sillage proche de ceux de Raymond Boudon : « Mais l’analyse cognitive des politiques publiques se démarque également de la sociologie cognitive, même si elle en reprend de nombreux acquis dans la mesure où elle ne se situe pas comme on l’a dit dans une perspective d’individualisme méthodologique, particulièrement revendiquée dans les travaux de Raymond Boudon ». En regardant les références citées, ne serait-ce que les sommaires, on ne voit toutefois pas bien ce qui en est retiré. C’est notamment le cas pour l’ouvrage dirigé par Anni Borzeix, Alban Bouvier et Patrick Pharo (1998).

19  Voir par exemple le dossier sur « L’approche cognitive de la décision » dans la Revue française de gestion (1994). Des travaux se sont aussi penchés plus particulièrement sur la dimension stratégique (cf. Laroche, Nioche, 2006). Dans une perspective plus proche de la psychologie sociale de Karl E. Weick, voir aussi les travaux de Florence Allard-Poesi (1996, 2003). C’est d’ailleurs par des travaux en sciences de gestion que reviennent des réflexions autour de la notion de « carte cognitive », proposée dans les années 1970 par Robert Axelrod (1976), professeur de science politique, pour étudier les structures perceptuelles des décideurs et essayer de représenter leurs croyances dans des domaines particuliers.

20  C’est un des manques repérés par Paul A. Sabatier et Edella Schlager (2000 : 224).

21  On peut en fait considérer avec John Law et John Urry (2004 : 396) que cette précaution devrait valoir pour l’ensemble des sciences sociales. D’où cet appel à la vigilance en forme de question : « If methods help to make the realities they describe, then we are faced with the question: which realities might we try to enact? ».

22  Si Pierre Favre (2005) est revenu récemment sur ce terrain, son ambition vise toutefois plutôt la science politique dans son ensemble.

23  Ce deuxième point vise surtout la situation française. Par contraste, la tradition américaine est faite de davantage de discussions sur cette question de l’utilité.

24  Pour justifier leur éclairage interprétatif de la montée de la « gouvernance », Maarten A. Hajer et Hendrik Wagenaar (2003) partent par exemple de ce type de postulat fort, en l’occurrence ce qui leur paraît être l’avènement d’une « société en réseaux ».

25  Les tentatives de ce type paraissent rares. Voir par exemple celles, déjà anciennes, de Robert E. Goodin (1982).

26  Lucien Jaume (1992) avait essayé de montrer l’intérêt de l’apport philosophique.

27  Sur cet enjeu, voir par exemple Jacques Coenen-Huther (2004), Pierre Livet (2004).

28  Sur ce tournant et les potentialités qu’il a pu faire émerger, voir Renaud Payre, Gilles Pollet (2005). Voir également Martine Kaluszynski et Sophie Wahnich (1998).

29  Capables peut-être même de déboucher sur ce que Bruno Latour (1999 : 275-276, 2006) appelle avec une prudence critique des « panoramas », c’est-à-dire une espèce de prises empiriques susceptibles d’offrir une vision du « tout » : « Bien qu’il ne faille pas prendre ces panoramas trop au sérieux, dans la mesure où des comptes rendus aussi totalisants et complets peuvent devenir les points les plus aveugles, les plus locaux et les plus partiaux, il n’en faut pas moins les étudier très attentivement puisqu’ils offrent la seule occasion de voir "toute l’histoire" justement comme une totalité. Il ne faut pas considérer avec mépris les visions globalisantes de ces Grands Récits comme des actes de mégalomanie professionnelle, mais il faut les ajouter, comme tout le reste, à la multiplicité des sites que nous souhaitons déployer par nos enquêtes ».

30  Reprendre une métaphore suppose des précautions et celle-ci n’y échappe pas, notamment dans le cas présent parce qu’elle peut avoir des connotations qui peuvent paraître trop matérielles.

31  Même si elle peut paraître très à la mode avec le développement d’Internet, l’image de l’hypertexte peut offrir un modèle intéressant (cf. Josset, 2006).

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References

Electronic reference

Yannick Rumpala, « La quête du sens. Repenser la question de l’interprétation dans l’analyse des politiques publiques », Articulo - Journal of Urban Research [Online], 4 | 2008, Online since 03 September 2011, connection on 20 November 2017. URL : http://articulo.revues.org/60 ; DOI : 10.4000/articulo.60

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About the author

Yannick Rumpala

Yannick Rumpala is an Assistant Professor of Political Science at the University of Nice. His research interests lie most notably on environmental policies and on the evolution of public regulation from the viewpoint of sustainable development. Email: yannick.rumpala@wanadoo.fr

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