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Dossier
Outils d'urbanisme

L’identification des représentations habitantes au service de l’évaluation des politiques publiques de paysage

The identification of inhabitants representations at the service of the landscape public policy evaluation
Didier Labat

Abstracts

Landscape public policies are designed to meet the requirements of people and the needs of the territories. Taking the European Landscape Convention as a repository of public action, the analysis of the inhabitants representations provides a material used for the evaluation of landscape public policy. From an experiment conducted on the Bordeaux's area planning documents, we propose a reading of representations based on two exploratory surveys to analyze the usefulness of the landscape policy of the Bordeaux's metropolitan master plan. Beyond the results of a sociological approach, meeting with residents leads us to wonder about the construction methods of the utility of landscape policies and participatory frameworks currently implemented in France. It follows from this approach, the finding of the need to overcome the normative framework of participation in strategic planning procedures to meet the democratic imperative of collective management of landscapes.

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Full text

1L’objet de cet article est de proposer un focus sur une étape d’une démarche d’évaluation ex-post de la politique paysagère du schéma directeur de l'aire métropolitaine de Bordeaux (SD 2001) valant SCOT (schéma de cohérence territoriale). L'expérimentation menée sur le territoire bordelais est le résultat d'une convention de recherche financée entre le syndicat du SCOT (le Sysdau), la direction départementale des territoires et de la mer de la Gironde, et le Centre d'Etude, des Réseaux, et des Transports urbains. À l'initiative du Sysdau, le projet de recherche finalisée visait la proposition et l'expérimentation d'une démarche d'évaluation de la politique paysagère du SD 2001, dans le cadre de la préparation du syndicat à la révision de son SCOT élaboré par l'agence d'urbanisme de la métropole bordelaise. Les résultats exposés dans cet article sont issus de cette recherche conduite par le Centre d'étude technique de l'équipement, dans le cadre d'une thèse menée au sein de l'AgroParisTech, et dirigée par Pierre Donadieu au sein du laboratoire de recherche de l'Ecole Nationale Supérieure du Paysage de Versailles-Marseille.

2Nous avons opté pour la définition du paysage selon la Convention européenne des paysages (CEP) qui situe l’individu, habitant d’un territoire comme principal médium de perception d’un espace et cible des politiques paysagères (Conseil de l’Europe 2000). Ce faisant, il a paru logique de considérer que l’évaluation d’une politique paysagère nécessite d’interroger ces habitants pour tenter une analyse de sa pertinence et de son utilité. C’est dans ce contexte que de manière exploratoire, que nous avons entrepris une démarche d’analyse des représentations paysagères sur le territoire de l’aire métropolitaine de Bordeaux pour apporter une première réponse à cet impératif évaluatif. L’article présente tout d'abord le cadre de notre recherche et le questionnement qui a induit l'analyse de représentations habitantes. La deuxième partie détaille une analyse synthétique de l'apport de ces représentations dans la traduction de l'utilité de la politique paysagère du SD 2001 vis-à-vis des attentes des habitants. Un dernier volet nous amène à prolonger notre questionnement et notre posture méthodologique au regard des enseignements de l'expérimentation proposée, tout en conservant une réflexion méta évaluative sur la pertinence même de notre démarche et ses perspectives.

Recherche méthodologique et confrontation d'une politique face à ses usagers

3L’évaluation des politiques paysagères reste encore un terrain de recherche. Comment instruire une politique qui par définition mobilise autant le champ du social et ses représentations, que le champ du matériel et de l’espace (Luginbühl 2007 : 33-40)? Cette question garde encore une composante utopique de la capacité de l’évaluateur à cerner des mobilisations qui restent pour certaines du registre de mécanismes cognitifs de reconnaissance et d'intervention des acteurs.

Du grand territoire à l'usager : pourquoi confronter une politique aux réalités vécues?

4Née d’une demande d’acteurs, la démarche d’évaluation de la politique paysagère du SD 2001 apparaissait nouvelle et sans recul méthodologique. Les deux appels à projet du Ministère de l’écologie et du développement durable avaient bien intégré l’évaluation du paysage ou de ses politiques comme problématique de recherche, mais peu de travaux permettaient de se lancer dans cette évaluation de la planification sans une dimension exploratoire. L’évaluation s’inscrit ici dans l'analyse des instruments d'action publique (Lascoumes et al. 2004), composée de projets structurés par des liens réglementaires et des échelles d’action variées, de la métropole à la commune. Selon les auteurs, l'action publique est définie comme :

est un espace sociopolitique construit autant par des techniques et des instruments que par des finalités, des contenus et des projets d’acteur. La notion d’instrument d’action publique (IAP) permet de dépasser les approches fonctionnalistes qui s’intéressent avant tout aux objectifs des politiques publiques, pour envisager l’action publique sous l’angle des instruments qui structurent ses programmes. C’est en quelque sorte un travail de déconstruction via les instruments. L’approche par l’instrumentation permet d’aborder des dimensions de l’action publique peu visibles autrement (op.cit. : 12-13).

5Nous avons donc opté pour une reconstitution de la politique paysagère à partir des cadres méthodologiques de l’analyse de l’action et de l’évaluation des politiques publiques (Trosa 1992, Duran 2000). Le terme de « politique publique » présente une forte polysémie inventoriée par Jean-Claude Thoenig (plus de quarante définitions). Nous retenons la définition générale qu’il propose : «programme d’action propre à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales» (Thoenig 1985 : 6). Pierre Muller le définit ainsi :

processus de médiation sociale, dans la mesure où l’objet de chaque politique publique est de prendre en charge les désajustements qui peuvent intervenir entre un secteur et d’autres secteurs, ou encore entre un secteur et la société globale (Muller 1990 : 24).

6Pierre Muller et Yves Surel exposent à leur tour la polysémie du terme de politique publique, et se proposent d’adopter une définition pragmatique, permettant l’introduction de l’analyse de l’action publique :

constitue un cadre normatif d’action ; elle combine des éléments de puissance publique et des éléments d’expertise ; elle tend à constituer un ordre social (Muller et Surel 1998 : 16).

7En nous appuyant sur les concepts de l’analyse des politiques publiques et de la théorie de l’action (Nioche et al. 1984, Muller et al. 1998, Hassenteufel 2008), nous avons construit une démarche d’évaluation adaptée aux normes et mécanismes de la planification urbaine. Au-delà de l'analyse matérielle des impacts, l’évaluation d’une politique publique doit intégrer :

une analyse des déterminants cognitifs, normatifs et institutionnels du choix. […] Pour l’approche cognitive, le processus décisionnel va ainsi apparaître avant tout comme un processus de construction progressive d’une représentation du problème, des solutions et de leurs conséquences (Muller op.cit. : 118-119).

8L'intervention paysagère fait partie d’un processus plus ou moins long d’une reconnaissance collective d’un enjeu (ou problématique) pour la société et ses gouvernants locaux. Notre analyse sur la pertinence et l’utilité de la politique paysagère ne peut se construire sans avoir préalablement caractérisé ce processus décisionnel qui n’est pas inscrit dans le document d’urbanisme, mais partiellement apparent. Cette étape constitue notre référentiel compris comme « constitué d'un ensemble de prescriptions qui donnent du sens à un programme d'action publique en définissant des critères de choix et des modes de désignation des objectifs » (Boussaguet et al. 2010 : 556), en d’autres termes notre support de confrontation aux représentations d’un groupe d’habitants censés bénéficier des effets de la politique paysagère. Ce référentiel est d'autant plus nécessaire que le SD 2001 n'est pas structuré dans un objectif d'évaluation et il ne comporte pas de discours spécifiquement accès sur cette notion d'utilité.

9Nous avons emprunté les réflexions sur la notion d’utilité sociale comme repère pour notre analyse évaluative (Labat 2011). Cette utilité sociale est définie selon Jean Gadrey comme :

l’activité d’une organisation qui a pour résultat constatable et pour objectif explicite [...] de contribuer à la cohésion sociale (notamment par la réduction des inégalités), à la solidarité et à la sociabilité et à l’amélioration des conditions collectives du développement humain durable dont font partie l’éducation, la santé, l’environnement et la démocratie (Gadrey 2004 : 136, cité par Offredi et al. 2010 : 42).

10Cette définition a servi de référence dans les travaux du groupe "Utilité sociale" de la Société Française d'Evaluation à l'origine de l'ouvrage cité). Cette définition large de l'utilité sociale reste en adéquation avec les fondements même de la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) qui a donné naissance aux SCOT et aux plans locaux d'urbanisme - PLU - (Goze 2002). Par essence, les normes de la planification urbaine s'inscrivent dans cet objectif d'utilité sociale, et en particulier dans un cadre discursif centré sur la notion de développement durable et de bien commun (Faure 2011). Cependant, nous ne prenons pas en compte ici les critères d'analyse économique de l'utilité sociale.

11Pour intégrer cette notion d'utilité, nous avons inscrit notre démarche d'évaluation dans une analyse sociologique compréhensive, dite « par le bas » selon Lascoumes et Le Galès (2007 : 33-40), visant davantage la mise en lumière des mécanismes d'action (directs, indirects, explicites, implicites) qu'un unique jugement sur l'atteinte littérale des objectifs initiaux du SD 2001 (approche spatiale par exemple).

Qualifier l'utilité d'une politique sans contenu participatif initial

12Les documents d’urbanisme comportent un objectif de participation du public organisé en deux étapes et deux niveaux (Arnstein 1969) :

  • une étape de concertation définie par l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme (niveau de type partenariat),

  • une étape d’enquête publique définie à la section 2 par les articles L. 123 et suivants du Code de l’environnement (niveau de type consultation).

13Ces deux étapes de participation sont peu renseignées quant aux objectifs à atteindre. De fait, c’est souvent un service minimum qui est assuré par les élus (Beuret et al. 2010 : 132-136). La procédure d’enquête publique est jugée insuffisante, car elle ne permet pas de recueillir avec précision les demandes et les besoins des populations avant la formulation du projet (Gouguet et al. 2004, Mermet et al. 2005 : 92-103, Lebreton et al. 2009).

14Les débats sur ces procédures mettent en confrontation les idéalistes du tout participatif, et les plus critiques de ces processus. Pourtant, au-delà de ces clivages, l'impératif participatif apparaît évident tant l'investissement des acteurs dans les documents d'urbanisme constitue une pièce maîtresse du rapport politique entre élus et citoyens. La participation joue ce rôle de médiation (Marty et al. 2013) et nous apparaît essentielle dans un processus de changement tel que nous le connaissons depuis l'émergence du développement durable. Le question du paysage, fortement associée au cadre de vie, est centrale dans ces dispositifs de planification.

15Cependant, à une échelle métropolitaine, l'élaboration d'une politique stratégique ne concède pas de se risquer dans des procédures participatives complexes, au-delà des partenaires institutionnels. Le temps de conception de la politique publique nécessite avant tout un cadre garantissant la maîtrise des règles et la réussite collective (Bherer 2011). Le projet prend forme d'abord dans une arène politique sous tension lorsqu'il faut débattre des droits au développement, des devoirs de solidarité ou des contraintes territoriales (partage du risque, accueil d'activités controversées, etc.). Par ailleurs, la participation des populations à cette échelle métropolitaine pose de nombreuses questions méthodologiques quant à la représentativité d'un tel objectif. Nous n'avons pas traité cette insuffisance de participation du SD 2001 comme un problème, mais comme une caractéristique (voire un impératif méthodologique) de l'outil de planification. Le SD 2001 n'est pas décrit par une incomplétude de l'action publique mais analysé dans ses mécanismes et les exigences implicites des acteurs pour la réussite du projet.

16Ce document métropolitain a été réalisé dans un cadre participatif de la population de faible envergure, que l'on peut qualifier de minimaliste si l'on se réfère à d'autres territoires de projet. Mais il faut garder à l'esprit le contexte des années 2000, lorsque les débats sur la loi SRU étaient les plus vifs. Le SD 2001 a été mis en route en 1996 avec la création du syndicat mixte (Sysdau) rassemblant quelques 93 communes et sa conception est intervenue durant cette période de transition entre ancienne version de la planification intercommunale (schéma directeur) et nouvel outil intégrateur des politiques sectorielles (le SCOT). À cette époque, il s'agissait du premier document de planification intercommunal bordelais entièrement piloté par les collectivités après les lois de décentralisation. Ce SD 2001 peut être qualifié de version « d'apprentissage » de la construction d'un futur collectif, entre tensions géopolitiques locales et reconfiguration des outils de planification urbaine. Les étapes de participation (concertation, enquête publique et consultation des personnes publiques sur projet arrêté) ont bien eu lieu dans le respect des normes réglementaires, mais l'analyse documentaire montre une faible prise de ces dispositifs en dehors des personnes publiques associées. Quatre commissions thématiques (dont une sur l'environnement intégrant les réflexions sur les paysages) ont donné lieu à des débats rassemblant associations, personnes publiques associées et organismes imposés comme partenaires. Il s'agissait en particulier des instances professionnelles du vin, très actives et organisées dans le bordelais. Elles ont joué un rôle majeur dans la conception du SD 2001. Les comptes rendus de débats attestent des problématiques et des tensions entre acteurs en phase d'élaboration du diagnostic. Le paysage n'a été que très peu abordé, contrairement aux sujets des zones inondables et des risques. Sans participation profane, c'est essentiellement le cabinet d'urbanistes et paysagistes Follea & Gautier qui a produit l'ensemble des travaux relatifs à l'élaboration de la politique paysagère du Sysdau. Celle-ci est une vision d'expert sur laquelle les élus et l'agence d'urbanisme se sont entièrement reposés. Le paysage a servi dans notre cas, d'outil discursif pour rassembler et fédérer une vision métropolitaine consensuelle, et libérer le Sysdau de certaines tensions politiques.

17Au-delà de ces constats, nous gardons à l'esprit que notre recherche doit s'inscrire dans une analyse critique de l'action publique dans sa globalité. Nous avons donc construit notre analyse des représentations dans cette optique de mettre en lumière les potentialités d'une intervention profane dans les dispositifs actuels. L'évaluation est construite comme une démarche d'analyse (efficience, pertinence, utilité, efficacité) mais aussi comme prisme projectuel pour inciter à une prise en compte plus effective des attentes sociétales et une réflexion sur l'utilité de l'intervention paysagère.

18Nous avons orienté cette étape de l’analyse des représentations paysagères dans la lignée de travaux entrepris depuis les années 2000 (Luginbühl 2001, Papy et al. 2001, Bigando 2004, Fleury et al. 2004, Moquay et al. 2004). Adaptée à l'objectif d'évaluation d'un document d'urbanisme, nous nous sommes axés sur une approche territorialisée définie par la géographie sociale (Di Méo et al. 2007, Di Méo 2008), c'est-à-dire la compréhension des représentations sociales qui légitiment l'action et les comportements individuels. Les rapports spatiaux et sociaux doivent être identifiés pour proposer une qualification de l'utilité de la politique paysagère métropolitaine.

Les représentations paysagères, un matériau pour l'évaluation?

19Pour explorer ce sujet, nous avons construit notre démarche de manière à exposer les problématiques identifiées dans le SD 2001 et celles perçues par des habitants. Il s'agit alors d'étudier les correspondances entre les objectifs de mobilisation du Sysdau et l'expression de ces besoins. La confrontation entre instrument d'action publique et besoins des populations n'est donc pas directe.

Mobilisation de la planification sur les paysages métropolitains et construction de l'enquête

20L'utilité sociale du document de planification se construit par la régulation des mécanismes de marché à l'origine de la localisation des activités urbaines (entreprises, logements, transports) et des services définis selon une réponse à des besoins collectifs. La notion d'équilibre apparaît comme un objectif de régulation central face aux comportements concurrentiels des territoires. Au sein de la métropole, les acteurs ont défini cet objectif à travers la carte de charpente paysagère et de la carte de destination générale des sols. L'équilibre est interprété selon une répartition des droits au développement démographique et économique, entre le centre et la périphérie métropolitaine, mais également entre les périphéries de la métropole de manière à répondre aux impératifs réglementaires et aux principales problématiques spatiales.

21Pour comprendre la stratégie du Sysdau et interpréter l'utilité de la politique paysagère du SD 2001, nous avons procédé à une analyse de contenu de l'ensemble du document (textes et cartographies). La structuration argumentaire est disséquée (étape de déconstruction de la politique paysagère) pour inventorier les problématiques mobilisatrices qui justifient les orientations et les restructurer plus lisiblement par des graphes d'objectifs et une analyse sémantique (figure 1).

Figure 1 : Répartition des problématiques invoquées dans le SD 2001 selon les espaces mobilisés

Figure 1 : Répartition des problématiques invoquées dans le SD 2001 selon les espaces mobilisés

22Celles-ci sont ensuite répercutées au niveau communal (via le PLU en particulier), dans le cadre d'un transfert par compatibilité de la politique du SD 2001.

23Cette architecture du discours peut être clarifiée et localisée pour identifier les intentions du SD 2001 sur un territoire donné. Des problématiques génériques apparaissent tandis que d'autres plus localisées sont qualifiées par rapport à une situation géographique bien précise - topographie, occupation du sol, proximité, dimension patrimoniale d'un élément de paysage - par exemple.

24L'exemple ci-dessous de hiérarchisation du discours et des intitulés du SD 2001 selon un cadre d'argumentation d'une politique publique (problématique, finalité, but, objectif) décrit l'exercice de réécriture nécessaire pour mieux comprendre la structure argumentaire du document :

  • niveau problématique : « un habitat trop dispersé et peu structuré risquerait de menacer la cohérence des grandes unités paysagères périphériques, tout particulièrement aux abords des principaux axes de pénétration routière » (SD 2001 : 28) ;

  • niveau finalité : « une organisation urbaine et spatiale répondant aux aspirations nouvelles de la population, tout en préservant les valeurs patrimoniales et environnementales qui font la qualité et la particularité de l'agglomération bordelaise » (SD 2001 : 18) ;

  • niveau but : « La mise en œuvre d'une trame verte au cœur de l'agglomération doit s'appuyer sur une mise en relation des espaces urbains et des grands ensembles paysagers hors rocade » (SD 2001 : 40) ;

  • niveau objectif : « Le Parc des Jalles et son articulation avec les aménagements de Bordeaux Nord et la réserve naturelle de Bruges, constituent également un projet majeur d'aménagement d'espaces naturels pour les loisirs » (SD 2001 : 40).

25Le document du SD 2001 est constitué d'un rapport général intégrant l'ensemble des pièces aujourd'hui différenciées dans les SCOT que sont le rapport de présentation, le Plan d'aménagement et de Développement Durable, et le Document d'Orientations et d'Objectifs.

Une synthèse par territoire permet de distinguer le matériau réglementaire servant de base à l'élaboration du PLU (figure 2).

Figure 2 : Extraction des orientations du SD 2001 destinées à être mises en œuvre dans le PLU de Léognan.

Figure 2 : Extraction des orientations du SD 2001 destinées à être mises en œuvre dans le PLU de Léognan.

26Nous avons procédé à une analyse de la compatibilité sur 3 communes selon une comparaison entre les orientations du SD 2001 et celles des PLU (graphes d'objectifs). Les communes étudiées sont Léognan, Pompignac et Saint-Médard en Jalles. Leur choix a été guidé selon l'objectif principal de la politique paysagère du SD 2001 qui était de proposer un développement équilibré entre centralité et périphérie métropolitaine. Face à un modèle d'étalement urbain particulièrement prononcé, les élus du Sysdau ont mobilisé le paysage comme vecteur de médiation et de sensibilisation à cette problématique. En comparant les objectifs du SD2001 à la structure des PLU, un différentiel peut alors apparaître et être qualifié (figure 3).

Figure 3 : Qualification de la prise en compte des orientations du SD 2001 dans le PADD du PLU de Léognan (version 2003 et 2010).

Figure 3 : Qualification de la prise en compte des orientations du SD 2001 dans le PADD du PLU de Léognan (version 2003 et 2010).

27Cette étape permet de vérifier le potentiel d'impact du SD 2001 de manière quantitative. Le PLU fait ensuite l'objet d'une analyse qualitative à partir d'une lecture chronologique et méthodologique de la procédure (analyse des conflits, des débats, des méthodes de diagnostics, des comptes rendus d'enquête publique, de la presse locale, niveau d'engagement dans l'opposabilité des mesures, entretien avec les représentants politiques et associatifs, les bureaux d'étude du PLU). Nous disposons ainsi d'une vision globale des conditions de cette compatibilité. Cette première étape de l'analyse de l'utilité de la politique paysagère permet de vérifier les apports réglementaires mais aussi cognitifs et incitatifs de la politique et de mesurer la capacité des instruments d'action publique à conserver une cohérence d'échelle et d'action de l'espace métropolitain à l'espace communal.

28Ce faisant, nous disposons des problématiques et des orientations du SD 2001 pour chacune des 3 communes et nous pouvons interroger les acteurs locaux sur leur représentations des problèmes mettant en scène leurs perceptions des paysages.

Démarches d'enquêtes et de recueil des représentations

29Pour aborder la notion d'utilité, nous avons exploré deux échelles d'analyse :

  • La première concerne le périmètre métropolitain des 93 communes. Une enquête par questionnaire mis en ligne sur le site internet du Sysdau, dans une situation comparable d'un exercice de participation pour en tester l'opérationnalité, entre novembre 2009 et mars 2010. Le syndicat a assuré la publicité de l'enquête au titre de la recherche méthodologique qu'il avait engagée et de sa communication institutionnelle. Nous avons recueilli les réponses de 243 personnes durant ces 5 mois de mise en ligne. Le questionnaire a été élaboré selon un ensemble de questions/propositions graduées du grand territoire (questions générales) vers des questions et propositions d'action opérationnelles. Nous avons accès le contenu selon des questions semi-ouvertes à choix multiples, et une possibilité de commentaire pour argumenter une autre proposition. Nous avons souhaité identifier les problématiques paysagères des individus et identifier le potentiel d'investissement de ces personnes dans des démarches participatives.

  • La deuxième enquête a consisté à aborder les représentations selon une proximité sur un espace plus restreint et indépendamment d'une visibilité institutionnelle avec le Sysdau. Nous avons procédé à des entretiens individuels selon une liste de 10 questions ouvertes sur les 3 communes sélectionnées, les résultats détaillés ont été présentés dans un article spécifique (Labat 2013). Il s'agissait d'identifier le parcours, les critères de choix résidentiels et les perceptions des problématiques paysagères individuelles (usages, enjeux, attentes, priorités d'action, implication personnelle, compréhension de l'action publique locale). Nous avons rencontré 45 personnes (15 par communes) sélectionnées selon un appel à contribution avec une publicité locale et des appels par mailing ou téléphone aux associations communales. Ces entretiens ont été complétés par des rencontres avec les acteurs de la planification (élus locaux, techniciens et bureau d'étude-24 entretiens) dans le cadre notamment de l'analyse des PLU.

Tenter l'approche quantitative par le sondage

30Nous ne ferons pas la description complète des résultats, mais nous souhaitons ici explorer davantage leur apport pour l'évaluation de la politique paysagère.

31L'enquête en ligne a permis de disposer d'un matériau quantitatif et statistique qui ne revendique par la représentativité de la population métropolitaine. Cependant, les réponses permettent de constater d'une part un enthousiasme pour le sujet du paysage et d'autre part un potentiel participatif à mettre en relief auprès des élus en particulier. Le document d'urbanisme est perçu comme essentiel dans la gestion des paysages métropolitains, quelque soit l'échelle de projet. La définition du paysage correspond à celle du SD 2001. Nature et paysage sont fortement associés. Parmi les différentes valeurs paysagères identifiées, la valeur économique ressort nettement, en écho au positionnement du Sysdau très investi sur la capitalisation des paysages comme ressource économique (tourisme et vin). Les problématiques des répondants correspondent en grande partie à celles qualifiées dans le document (figure 4).

Figure 4 : Appréciation des dynamiques et effets dus au développement urbain.

Figure 4 : Appréciation des dynamiques et effets dus au développement urbain.

32Le questionnement sur l'évolution des paysages relate une inquiétude sur les espaces forestiers. Or, la politique paysagère du SD 2001 n'intègre que très ponctuellement une mobilisation en faveur de la couronne forestière Ouest de la métropole, contrairement aux espaces boisés urbains. Dans ce cas, la donnée renseigne sur la divergence entre la perception des enjeux des répondants et la mobilisation de l'action publique (figure 5).

Figure 5 : Répartition des orientations qu'il serait nécessaire de mettre en œuvre selon les enquêtés

Figure 5 : Répartition des orientations qu'il serait nécessaire de mettre en œuvre selon les enquêtés

33Sur les questions relatives aux actions à mettre en œuvre, nous constatons une cohérence importante entre les solutions proposées et les problématiques identifiées. Bien qu'ils ne soient pas proportionnés, les choix des orientations à mener montrent une attente de politiques fortes pour la maîtrise des espaces (limites claires contre l'urbanisation), et en particulier du maintien des espaces naturels, agricoles et forestiers. Par contre, la valorisation des usages n'est pas plébiscitée par le critère d'accessibilité des espaces non bâtis (exemple schéma ci-dessous) alors que le SD2001 porte cet enjeu.

34Les actions régulatrices d'ordre qualitatif (qualité architecturale, insertion du bâti dans son environnement, place du végétal dans la ville) sont identifiées et qualifiées, mais elles apparaissent de manière différenciée entre l'habitat (plus directement critiqué) et les espaces industriels (massivement ciblés en 3ème rang de réponse).

35Les commentaires apportés sont parfois cinglants et montrent des avis tranchés :

  • la disparition de l'agriculture est un sujet d'inquiétude : « une logique de rente foncière dépréciable », « la fin d’une production indispensable », « révélateur du manque de conscience de notre avenir », et « une impression de malaise ».

  • l'étalement urbain est qualifié comme un « manque d’études d’ensemble, pas d’harmonie », « l’absence de volonté et de ténacité des élus », « des paysages sans caractères et repères historiques ou culturels », ou la « suppression suicidaire de la forêt ».

  • les grands équipements commerciaux sont critiqués pour la « négation du piéton », « on peut y venir sans même s’apercevoir que le fleuve est si près », « de futures friches commerciales », « c’est choquant de voir le luxe de ces sites temporaires… »

  • les modèles résidentiels de la périphérie sont disqualifiés : « mitage urbain = mitage des relations humaines », « un étalement de la médiocrité », « la réflexion semble absente », « développement paraissant anarchique coupé du sens du territoire… ».

36Ces commentaires abondent les choix en matière de problématiques paysagères dans la partie statistique de l'enquête. Cependant, ils révèlent également des réactions parfois générales, sans lien obligatoire avec le territoire d'analyse. Des représentations génériques peuvent faire l'objet d'un investissement préétabli dans l'enquête, ce qui nous écarte ici de notre finalité évaluatrice.

37Bien que le taux de réponse soit cohérent avec des travaux de même type, nous identifions des limites importantes pour notre évaluation. Tout d'abord, les critères méthodologiques des enquêtes sociales ne sont pas tous respectés. La représentativité n'est pas recherchée, que se soit spatialement et démographiquement. Cela nous paraît impossible. Ensuite, en privilégiant la mise en ligne sur le site internet du Sysdau, nous avons conscience de son caractère quelque peu biaisé, affiché dans un registre d'action et de temporalité d'acteur. Malgré tout, les résultats permettent d'approcher une première analyse pour évoquer une forme de compatibilité entre les réponses apportées par les enquêtés et la politique paysagère. Il y a bien une concordance entre les problématiques des enquêtés et du document d'urbanisme. On peut observer une forme d'utilité de la politique paysagère par la nature des enjeux soulevés. Mais il ne s'agit pas à proprement parler des représentations des habitants. Cette approche par sondage ne constitue qu'une silhouette grossière de ces représentations. Par ailleurs, on peut également se demander dans quelle mesure les réponses ne pourraient s'expliquer par un ancrage du document d'urbanisme dans une connaissance collective et cognitive des stratégies de planification, par effets d'un marketing territorial et d'une communication que le Sysdau a su mener depuis l'approbation de son document. Autrement dit, les répondants sont déjà ciblés par le portail internet du syndicat et constituent un panel particulier, en partie acculturé à l'urbanisme et au SD 2001. Parmi les 243 répondants, l'échantillon était composé pour 46% de CSP cadres et professions intellectuelles supérieures, de 65 professionnels de l’aménagement, 3 élus, 39 personnes recherchant des informations pour des projets personnels (constructibilité, investissements, acquisitions…), 13 étudiants dont nombre d’entre eux sont dans la filière de l’aménagement du territoire.

38Les résultats de cette exploration nous ont paru insuffisants pour notre objectif d'évaluation. Nous avons donc mobilisé une méthode plus fine pour recueillir les représentations et les contextualiser dans un rapport plus distant à l'action du SD 2001, en nous appuyant sur une analyse compréhensive des rapports sociaux et spatiaux d'habitants sur leur territoire du quotidien.

Privilégier l'identification des attentes au plus près des individus

39Les entretiens individuels menés ont favorisé une meilleure connaissance des mécanismes de rupture que nous avons identifiés dans les 3 PLU analysés et comparés au SD 2001. L'enquête a permis de mobiliser parmi les 45 personnes rencontrées : 2 agriculteurs, 6 artisans et commerçants, 6 cadres et professions intellectuelles supérieures, 7 professions intermédiaires, 5 employés, 3 ouvriers, 11 retraités, et 6 étudiants ou sans activités. Un support cartographique sur fond IGN-BD Topo a été utilisé pour situer les lieux évoqués par le répondant (toponymie, reliefs, axes de déplacement, etc.). Les discours des habitants témoignent d'un intérêt important pour les paysages, répondant ainsi à de nombreux travaux menés sur les composantes décisionnelles des choix résidentiels. Les réactions sont multiples face à l'évolution des paysages et les problématiques qu'ils souhaitent voir faire l'objet d'une mobilisation. La fragmentation des paysages et le recul des lisières agricoles constituent la problématique de fond. Les communes étudiées sont en limite de la métropole habitée à un quart d'heure de la rocade. Les natifs du territoire perdent des repères d'usages des espaces, tandis que les nouveaux venus constatent que les paysages d'une campagne fantasmée s'étiolent peu à peu.

40La question des centralités de service est largement débattue. Les 3 communes constituent des territoires idéalisés, avec une vie de quartier et des proximités renouvelées. Malgré les fortes disparités de ces territoires, les enquêtés attendent des centres villes dynamiques, pratiques et des lieux de rencontres. Loin des clichés de la ville dortoir hyperfonctionnelle, les hypermarchés sont identifiés comme destructeurs de ces centralités, au-delà des critiques sur leur architecture. Or, nous observons que la majorité des problématiques évoquées sont traitées dans les PLU : la création d'une offre de logement plus proche du centre, le développement de modes de déplacement doux, la volonté de maintenir et développer un tissu de services dans le centre et diversifié, la mise à disposition d'espaces récréatifs, etc.

41Dans ses grands traits, la politique paysagère du SD 2001 répond aux préoccupations des habitants rencontrés. Nous retrouvons dans notre référentiel, un ensemble de problématiques et un discours de légitimation du SD 2001 qui fournit des orientations adaptées aux problématiques soulevées par ces habitants. Le caractère souvent générique des orientations du SD 2001 explique en grande partie cette adéquation. Par contre, c'est dans la traduction dans les PLU, que des variations apparaissent de manière parcellaire. Elles traduisent les comportements locaux et les adaptations au contexte territorial. Un cadre dans les ressources humaines témoigne de la dimension politique du document d'urbanisme :

Je me rends compte que ce qui s’est passé, ce qui à une époque ne me posait pas problème, c'est-à-dire tous ces pavillons qui se montaient les uns derrière les autres, ces piscines, tout ça, ça paraissait être de l’ordre des choses. Aujourd’hui, je sais que ce n’est pas de l’ordre des choses, c’est un choix politique. C'est une vision de la ville et que l’on peut avoir d’autres visions de la ville. Je pense que l’on est sur le même modèle.

42Certaines opérations répondant à des préoccupations peuvent être perçues négativement tant elles vont entraîner d'autres interrogations chez l'individu enquêté.

43Une distorsion entre réalité de la transformation des paysages et représentations nous paraît issue des éléments suivants :

  • un faible engagement des personnes rencontrées dans les dispositifs de participation établis lors de la réalisation des PLU. De ce fait, le principe d'apprentissage décrit par Héloïse Nez (2011) ne peut avoir lieu. L'habitant ne peut s'approprier le sens concret de l'action publique s'il n'a pas intégré le référentiel (approche cognitive) de la politique d'urbanisme mise en œuvre localement. Un cadre informatique :

Au niveau paysage, ce qui est pernicieux, c’est que cela se fait très lentement à des petites échelles, on ne réagit pas au bon moment, souvent trop tard. Il faut une prégnance plus forte du Scot sur le périurbain, la CUB (note : Communauté urbaine de Bordeaux) a intérêt que l’on préserve l’eau du périurbain. Le Scot fait des belles presses, trames vertes, bleues, etc. Il n’y a pas d’opposition, localement le maire en oublie des principes [..] Je pense que les municipalités ne sont pas assez soucieuses du paysage. Quand on y vit constamment on oublie l’intérêt des paysages.

  • l'effet de rupture dans les formes de l'espace et dans les usages que le changement de modèle d'urbanisme peut apporter. C'est l'exemple des nouvelles constructions groupées issues des orientations de densification du Grenelle de l'environnement et de l'usage de matériaux dits plus "durables". Un retraité en témoigne :

Ils ont construit sur Gajac, dont l'aspect architectural est très discutable, des immeubles blancs, en toiture terrasse alors que je croyais que c'était interdit car on ne construit pas comme ça. C'est assez horrible avec en fond une grande barre, ce qui donne un style collège des années 1970. J'emprunte ce paysage qui était très agréable avec des chevaux dans les prairies, et franchement quand je vois cela, ça me serre le cœur […] Si vous y passez, vous serez choqué par les transformations de ce paysage, par l'aspect architectural. Je trouve que c'est assez inquiétant pour l'avenir. Alors que dans le centre-ville, je considère que c'est plutôt une réussite, je prends du plaisir à le pratiquer, circuler à pied, je trouve çà aéré.

44Cette évolution d'une esthétique des paysages (et de l'architecture) sort du champ de valeurs que l'individu n'a pas adaptées, renouvelées.

  • une contradiction globalisée entre la volonté de voir des paysages préservés dans une finalité idyllique d'un monde immuable, inscrit dans une esthétique individuelle (le paysage sous cloche) et le constat d'une attractivité des territoires pour ses mêmes qualités paysagères qui renforce les transformations de l'espace. Un enseignant :

Le paysage ? Il s'est dégradé, il s'est forcément dégradé ! Il faut qu'il se dégrade. Parce que l'homme, il se bat contre la nature quelque part, à un moment donné c'est terrible à dire, tous les écolos, moi je suis tout à fait d'accord avec eux. Mais il y a un processus irréversible, où l'homme se bat contre la nature en s'implantant. Il se bat contre le paysage, parce qu'il implante des maisons. C'est des maisons d'égoïstes, c'est nul, c'est laid, mais quand on est dedans, on est bien quand même !

  • Ce décalage est interprété par l'individu selon divers registres, depuis l'incapacité des élus à figer le monde tel que l'habitant le souhaite, jusqu'à la résignation totale face à ces transformations inéluctables. Dans cette dernière posture, sa participation dans tout dispositif est par principe perçue inutile et participe d'une forme d'adhésion implicite.

45Les représentations accumulées comportent des ancrages et des blocages sur des systèmes de valeurs que l'individu peut mobiliser indistinctement. Un phénomène ou une situation antérieure qui était perçu positivement peut devenir dans l'instant présent une critique de l'action publique. C'est en particulier le cas, lorsque l'enquêté mobilise des représentations issues de valeurs collectives ou individuelles, de savoirs usagers ou professionnels, voire militants dans une construction agrégée. Le jugement individuel emprunte un ensemble de repères cognitifs qui ne sont pas uniquement construits à partir des usages, mais également dans un cadre interrelationnel individu-acteurs qui sort de notre évaluation.

Perspectives de questionnement et de recherche

46Proposer et expérimenter une démarche d’évaluation conduisent à une réflexion méta-évaluative pour en discuter les apports et les limites.

Méta-évaluation et enjeu méthodologique

47Cette expérimentation a d’abord permis d’introduire cette notion d’utilité au sein d’un outil peu étudié en ces termes. Si les acteurs produisent des réponses aux besoins des populations, l’échelle d’action et la gouvernance complexe d’une planification métropolitaine constituent des paramètres limitant pour décrire ces besoins, surtout en matière de paysage. Ici, l’expert paysagiste a fortement influencé le politique pour engager une mutation de l’expression du projet de territoire en mobilisant la notion paysagère. C’est son expérience de « terrain », du grand territoire aux paysages du quotidien qui lui permet de construire des orientations qui restent en adéquation globalement avec les représentations des acteurs et de l’habitant. Mais face à une aussi faible analyse des attentes habitantes dans l'élaboration du SD 2001, nous pensons qu'il serait nécessaire de mieux comprendre les rapports entre expertise paysagère et attentes des populations. Car finalement, la politique paysagère du SD 2001 sert avant tout les besoins des élus et des techniciens de la planification. Le paysage apparaît ici comme un outil de médiation pour construire une vision partagée du devenir métropolitain entre décideurs. L’utilité de la politique paysagère est peut-être à considérer à ce niveau "politique" dans un premier temps pour tenter l’objectivité de son évaluation.

48Les enquêtes menées témoignent des difficultés rencontrées pour analyser l’utilité dans une phase d’évaluation ex-post. Une décennie après la conception du SD 2001, certains acteurs n’ont pu être interrogés, des élus locaux ont changé et de nouveaux habitants ont investi les lieux sans ancrage historique avec le territoire. Ces constats expliquent également les disparités entre les représentations des personnes rencontrées et les outils de planification. Enfin, compte tenu du vaste territoire d’analyse, nous n’avons pu investir notre travail d’entretiens de proximité uniquement sur trois communes. Même si leur choix a été fait sur un principe de représentativité, il reste néanmoins insuffisant pour traiter les différentes situations des 93 communes du syndicat du SCOT. Enfin, une autre des limites de notre exercice, consiste en son caractère transdisciplinaire du sujet que nous n’avons pas pu totalement développer dans un travail doctoral. Au-delà des normes de la planification, des contingences procédurales, l’exercice de projection des orientations d’aménagement du territoire sur un espace fait appel à de nombreux champs entrecroisés.

49Malgré tout, cette étape de notre évaluation nous renforce dans l’idée du matériau stimulant que témoignent ces représentations. Loin des regards critiques de l’avis profane, nous avons rencontré des habitants riches de réflexions prolixes sur leur commune et son fonctionnement. Les exercices de planification ne gagneraient-ils pas à mieux prendre en compte ces représentations ?

Recentrer la question à partir des régimes d'action de l'outil de planification

50À l’échelle communale, l’analyse de la pertinence des orientations du SCOT nécessite un retournement du sens de l’observation. Le rapport de compatibilité entre échelles de planification constitue une variable d’ajustement de l’action publique qui permet de prendre en compte les disparités socio-spatiales des territoires. Le rapport descendant de la norme « supérieure » du SD 2001 se trouve confronté aux aspirations ascendantes et aux mécanismes d’action publique communale qui varient selon les territoires et les modes de management public associés.

51La confrontation des discours d’habitants et d’acteurs permet de distinguer plusieurs facteurs définissant les contraintes de l’action. À la mesure des analyses de Patrick Hassenteufel (2008), nous distinguons tout d’abord les effets de distorsion de l’action publique, entre les orientations en top down et les revendications en bottom up des acteurs locaux. La structuration des communautés d’intérêt en fonction des typologies communales explique en partie les freins à la mise en œuvre des orientations paysagères « généralisantes » du SD 2001 et à l’édification d’objectifs de qualité paysagère locaux traduits dans les PLU. Les rapports de proximité entretenus entre les agents sociaux, décideurs et cibles de l’action publique, nourrissent des relations fortement liées à la structure de la propriété foncière. Or, intégrer les représentations paysagères des habitants, c’est accepter le débat sur les valeurs du territoire (y compris foncières) et renforcer l’indétermination du projet, facteur substantiel de conflits et d’échec de la procédure. Ces démarches participatives sont perçues comme complexes, risquées par leur caractère aléatoire, nécessitant une ingénierie spécifique parfois onéreuse, voire insuffisante. Sans garantie de résultats pour les décideurs, elles constituent une mise en scène publique des tensions locales qui sont habituellement gérées dans des interfaces plus discrètes.

52Le document d’urbanisme reste un dossier sensible à manipuler avec précaution afin d’y insérer les projets jugés les meilleurs à l’aune de sa propre perception des enjeux. Entre légitimité représentative, logique de mandatures, demandes des groupes d’intérêts, et contraintes spatiales et réglementaires, l’équation pour la formulation d’un « bon » projet reste complexe. La participation du public apparaît alors comme une étape potentiellement conflictuelle qu’il convient de manier avec précaution pour les décideurs. Le niveau du cadre réglementaire de la loi permet ce positionnement précautionneux car sans objectif d’efficacité, l’analyse des requêtes et des bilans des commissions d’enquête publique montre l’intérêt très relatif des habitants à des procédures qu’ils jugent technocratiques et souvent inaccessibles dans leur langage et leur temporalité. Ce constat que nous avons réalisé sur le territoire d’étude n’apparaît être qu’une généralité de la participation déjà bien décrite en France (Blondiaux 2005, Sintomer 2008), mais également dans le cadre de la planification (Monédiaire 2011).

53Pourtant, les représentations des habitants témoignent d'une notion paysagère holistique, au-delà de leur perception de l’espace et d’un jugement esthétique. La compréhension de leur univers met en scène une géographie sociale qui les rend actant des transformations des paysages, par les usages et les changements de valeurs. De ce fait, il ne s’agit plus d’insérer ces représentations dans des politiques de préservation. Il paraît plus pertinent de les mobiliser comme catalyseurs de projet. Chaque habitant dispose de réponses qui questionnent le PLU. Les propositions abordent autant les formes urbaines, les nouvelles densités, les lieux de rencontre et de déplacement que les formes plus classiques d’une demande en espace vert. Il s’agit de vivre ces espaces au quotidien et non uniquement sur un rapport contemplatif. Ce constat croise les propositions d’Yves Luginbühl (2012) pour un investissement plus important sur le paysage commun, et le retour à la compréhension des logiques d’acteurs et non plus seulement des spectateurs. Ces démarches participatives disposent en outre d'un enjeu de réflexivité important avec les décideurs locaux. L’hyper réalisme constaté dans le discours des habitants montre leur capacité à intégrer les enjeux de l’action publique, dans sa complexité et parfois aussi dans ses contradictions. La viabilité économique des systèmes agronomiques, la préservation de la biodiversité, les rythmes de développement urbain, la qualité architecturale, etc. sont des sujets intégrés au-delà de leurs conséquences matérielles. Agir sur les paramètres producteurs de paysages banalisés et dépréciés nécessite d’intégrer le changement dans les comportements individuels mais aussi collectifs. Ce matériau peut être mobilisé dans le cadre des plans de paysage, des chartes ou de tout autre projet sollicitant les habitants pour fournir une connaissance de leurs attentes dans les outils de planification.

Redéfinir l’utilité par une participation plus accrue

54De nombreux travaux ont montré les limites des exercices de participation dans des cadres trop normés. Peut-on élaborer une planification urbaine avec les habitants ? Cette proposition ne traduit-elle pas en définitive une approche idéalisée d’une action publique déployée au plus près de l’individu (Blondiaux 2008 : 65-70) ?

55Plusieurs éléments confirment la nécessité d’une ouverture à ces démarches. D’une part, il s’agit de mieux apprécier les besoins des populations locales pour diminuer les inégalités socio-environnementales et renforcer l’efficacité des orientations des documents d’urbanisme, et des PLU en particulier. Il semble plus facile de répondre à cet enjeu en multipliant les lieux et les plateformes d’échange que de le réaliser à l’échelle métropolitaine trop vaste pour reprendre le cas de Bordeaux. D’autre part, les contraintes actuelles des finances publiques nécessitent des arbitrages qui gagneraient à être partagés et mieux compris par les habitants. Il s’agit de favoriser les dynamiques de changement et d'apprentissage collectifs, de faire évoluer les notions de service et les comportements de « résidents consommateurs ». L'engagement, le débat collectif et les réflexions entre typologies d’acteurs constituent des voies pour fonder des projets plus opérationnels, plus proches des préoccupations et mieux partagés (Delbaere 2010, Paquot 2010). Certes, le chemin peut sembler difficile, voire illusoire, mais en reprenant les travaux de Héloïse Nez, nous pensons qu’il est aussi un apprentissage d’une forme démocratique de la gestion des espaces et des paysages. De multiples expériences en démontrent l’intérêt, du stade très local (Verdier 2009, Hauptmann et al. 2010), à des échelles régionales plus larges (Magnaghi 2000).

56Les relations entre la construction cognitive et l’apprentissage de l’espace (Piaget 1994) et la psychosociologie de l’espace (Moles et al. 1998) gagneraient également à être mieux étudiées pour en comprendre la nature (Bailly 1985, Cauvin 1999, Hoyaux 2003) et construire des méthodes d’animation des territoires mieux adaptées que ne le sont les étapes de concertation des documents d’urbanisme. En matière de projets d’aménagement ou de planification, des exemples probants méritent d’être connus par les acteurs (Bigando 2008, Lelli et al. 2012).

57Mais pour avancer sur ce sujet, nous avons constaté dans notre recherche toute la complexité que contiennent les relations entre habitants, groupes sociaux, acteurs décisionnaires et instruments d’action publique. Comme l’ont justement développé Marie-Hélène Bacqué et al. (2011), la recherche doit avancer sur un terrain « comparatiste et pluridisciplinaire », en mêlant pragmatisme et empirisme dans les démarches de recherche pour sortir des oppositions entre idéalistes et ultra-critiques de la participation.

Conclusion

58Notre expérimentation pour qualifier l'utilité de la politique paysagère du SD 2001 atteste de nombreuses limites. L'utilité ne se décrète pas, elle se construit en préalable par une intentionnalité lisible et mesurable. Sans définition initiale de cette utilité dans le document d'urbanisme, l'évaluation ex-post est confrontée à de nombreux barrages méthodologiques. Par contre, cette exploration permet néanmoins de qualifier des tendances correspondantes entre action publique et représentations sociales. Il ressort également que les acteurs gagneraient à développer des formes participatives pour mieux comprendre les attentes des habitants et inscrire les documents d'urbanisme dans une réponse à cet impératif d'utilité sociale. En coordonnant l'action publique locale et le droit des sols, ce sont des politiques paysagères plus proches des préoccupations habitantes qui seraient élaborées, mêlant pragmatisme économique et envies d'espaces. Car, à la mesure des liens de proximités dans l’espace social d’intervention, il nous semble qu’il existe une confusion dans l’interprétation même du projet et de ses modalités d’élaboration. C’est à ce niveau que les ruptures de l’action publique sont les plus flagrantes.

59Les constats réguliers sur les difficultés d’une ingénierie en capacité de répondre aux exigences d’un urbanisme de changement conduisent à interroger la place de l’habitant dans le dispositif d’expertise des territoires. Sans écarter l’expertise technique, le profane ne dispose-t-il pas de matériau pour contribuer à l’utilité des orientations des documents d’urbanisme ?

60Par notre expérience menée sur ces outils de projet territorial, nous analysons les travaux récents de géographes et de sociologues comme des perspectives opérantes pour une meilleure contribution des représentations paysagères aux modes d’élaboration des projets locaux. Des expériences d’empowerment par la méthode de Community planning ou de co-construction et de participation opérationnelle des habitants montrent des chemins possibles pour l’édification des politiques paysagères locales. Mais la planification urbaine peut-elle s’inspirer de ces démarches hors cadre normatif ? Autrement dit, les acteurs de la planification ont-ils identifié l’intérêt de les développer ? Les chercheurs peuvent intervenir activement à la mise en lumière des processus les plus pertinents au-delà des visions contradictoires de la participation, pour mieux répondre à cette exigence d’ouverture de la décision à tous les publics. Dans le cas de la planification, nous avons constaté la pertinence des représentations habitantes sur le paysage. Mais au-delà de notre évaluation menée sur une politique paysagère, c’est bien la planification territoriale dans sa globalité qui est interrogée.

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Title Figure 1 : Répartition des problématiques invoquées dans le SD 2001 selon les espaces mobilisés
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Title Figure 2 : Extraction des orientations du SD 2001 destinées à être mises en œuvre dans le PLU de Léognan.
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Title Figure 3 : Qualification de la prise en compte des orientations du SD 2001 dans le PADD du PLU de Léognan (version 2003 et 2010).
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Title Figure 4 : Appréciation des dynamiques et effets dus au développement urbain.
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Title Figure 5 : Répartition des orientations qu'il serait nécessaire de mettre en œuvre selon les enquêtés
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References

Electronic reference

Didier Labat, « L’identification des représentations habitantes au service de l’évaluation des politiques publiques de paysage », Articulo - Journal of Urban Research [Online], Special issue 4 | 2013, Online since 25 November 2013, connection on 23 October 2017. URL : http://articulo.revues.org/2261 ; DOI : 10.4000/articulo.2261

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Didier Labat

Chargé de mission Evaluation & Prospective. CEREMA. Direction territoriale Sud-Ouest. Contact : didier.labat@developpement-durable.gouv.fr

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