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La difficile gestion de l’eau en contexte transfrontalier : un exemple franco-espagnol

The difficulty of managing water in a cross-border region: the Franco-Spanish case
Caroline Maury and Sophie Richard

Abstracts

By focusing on water management policies, this article addresses the social usage of borders, their complexity and ambiguity and how they impact the governance of cross-border territory. The case of the Cerdinyan plain on the French-Spanish border, allows distinguishing several types of border uses: a social usage to legitimate ongoing practices and a political and institutional use that capitalizes on levels of public action. In spite of the goodwill of certain actors, water management still has not found a solid cross-border base. As a matter of fact, water management is quickly assimilated to the Pyrenees Treaty and to the heterogeneity of national situations whenever it threatens to modify extant political, economic, and social balances. Along this border, the example chosen thus shows that local actors benefit from a discretionary use of their border situation according to shifting implications.

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Introduction1

  • 1  Nous tenons à remercier Hélène Marquis, Clément Balique, Mathieu Payre, Pauline Mainguy et Elenore (...)

1La construction européenne et l’ouverture progressive des frontières entre les Etats membres de l’Union européenne (UE) a représenté un ensemble de contraintes mais aussi un ensemble d’opportunités dont les territoires locaux se sont saisis (Saez, Leresche et Bassand 1997). La construction européenne conduit en effet et de façon explicite sinon à l’effacement progressif des frontières du moins à leur relativisation ; les fonds européens destinés à favoriser la coopération transfrontalière (Programmes Interreg I à IV notamment) ont fortement incité les acteurs aux partenariats de part et d’autre des frontières pour accéder aux financements (Maury 2008). Les politiques communautaires et l’attrait des financements disponibles (Smith 1995) ont donc en quelque sorte fluidifié les relations entre les acteurs et la coopération horizontale concernant les projets d’action publique sur les territoires transfrontaliers. Ces derniers sont, en outre, particulièrement concernés par l’articulation des échelles et des niveaux de décision (Saez et Leresche 1997) qui varient selon la nature et les enjeux des problèmes traités.

2A partir de l’exemple de la Cerdagne, située sur la frontière franco-espagnole, nous proposons d’interroger les usages politiques et sociaux de la frontière propres à ce territoire qui font de la frontière tantôt un élément d’interface et de cohésion territoriale et tantôt un élément de séparation, où les acteurs se retranchent dans leurs contextes nationaux respectifs. Nous émettons l’hypothèse que ces usages sont dépendants de la saillance des enjeux d’action publique en question. En effet, s’il semble assez aisé de voir la frontière s’estomper lorsqu’il s’agit d’offre culturelle ou de soins, les choses sont plus complexes lorsqu’il s’agit de la politique de gestion de l’eau à l’échelle du territoire transfrontalier.

3Les matériaux empiriques mobilisés ici sont de plusieurs ordres : un ensemble de 40 entretiens semi-directifs a été réalisé en mars 2010 sur le territoire cerdan avec pour entrée principale la question de la gouvernance territoriale de l’eau sur le haut bassin versant du Sègre et notamment son aspect transfrontalier. L’équipe en charge des entretiens a veillé à rencontrer les acteurs institutionnels, les agriculteurs, les élus et les techniciens français et espagnols, afin d’avoir un panorama le plus large possible des acteurs intervenant sur cette question. La consultation de la littérature grise (Agence de l’eau Rhône-Méditerranée et Corse, Agence catalane de l’eau et Confédération hydrographique de l’Ebre principalement), de documents produits par l’équipe du contrat de rivière, et de compte rendus de réunions a complété la démarche.

4En mettant la focale sur la politique de gestion de l’eau sur ce territoire, la frontière sera d’abord analysée comme élément relativisé par les acteurs locaux mais qui a néanmoins structuré l’histoire du territoire. Nous aborderons ensuite la question des usages sociaux de la frontière, de leur complexité et de leur ambiguïté ainsi que l’incidence de ces derniers sur la gouvernance du territoire transfrontalier. Nous verrons enfin que la gestion de l’eau qui, au vu des caractéristiques du réseau hydrologique et des évolutions de la réglementation communautaire, semble une évidence transfrontalière ne l’est pas en pratique sur le territoire, malgré la mise en place d’outils institutionnels dédiés.

La frontière : un élément relativisé par tous, mais qui a structuré le territoire

5Le territoire cerdan sur lequel l’étude a été effectuée fait partie du Département français des Pyrénées-Orientales, dans lequel, depuis une vingtaine d’années les collectivités territoriales ont établi des liens transfrontaliers avec leurs voisins catalans. La Generalitat de Catalunya, et ce depuis les mandats de Jordi Pujol (de 1984 à 2003), a donné une importance particulière à la coopération avec les « pays catalans ». Ce vocable désigne un ensemble de territoires partageant, à des degrés divers, des particularités historiques, culturelles et linguistiques avec la Catalogne. En établissant des relations avec ces territoires sur le mode identitaire, la Generalitat de Catalunya entend depuis les années 1990 s’affirmer non seulement par rapport à l’Etat central espagnol mais aussi dans le cadre européen (Cultiaux 1998, Garcia 1998).

6La coopération transfrontalière a tout d’abord été initiée sur une culture, une langue une histoire et des traditions partiellement reconstruites (Maury 2006) ; elle a ensuite connu une accélération avec l’entrée de l’Espagne dans l’UE et la mis en place des programmes d’initiative communautaire INTERREG I à IV. Malgré des marges de progrès, la coopération transfrontalière est aujourd’hui routinière et institutionnalisée de part et d’autre de la frontière : aux jumelages ont succédé des conventions de partenariat puis des structures juridiques dédiées (Eurorégions) et notamment des Groupements Européens de Coopération Territoriale (GECT). Le territoire « nord catalan » a ainsi fait de la coopération avec le puissant voisin frontalier un choix « logique », renforcé par le volontarisme affiché par la Generalitat, se traduisant notamment par l’appui financier à de nombreux projets.

7Au sein du Département des Pyrénées-Orientales, le territoire cerdan a une géographie particulière qui semble le désigner comme un territoire particulièrement concerné par la coopération transfrontalière. En effet, la frontière franco-espagnole, qui traverse la plaine cerdane, est une limite administrative qui n’entache pas son unité géographique, paysagère et dans une certaine mesure culturelle (les habitants de part et d’autre de la frontière parlent encore la langue catalane) et économique (les activités économiques basées sur l’agriculture et le tourisme ne diffèrent pas beaucoup d’un côté ou de l’autre de la frontière). Ce territoire présente donc malgré la frontière une forte cohérence, encore renforcée par l’absence totale d’obstacle naturel à la circulation transfrontalière, qui coupe la plaine cerdane délimitée au nord par les massifs du Carlit et du Puigpedros et au sud par la chaîne du Cadi. La continuité de la trame urbaine entre Puigcerda et Bourg Madame constitue un exemple de cette absence de coupure autre qu’administrative.

8Cette frontière est héritée du Traité des Pyrénées (1659), qui établissait l’annexion par la France d’une partie de la Catalogne, et du Traité de Bayonne (1868) qui délimita formellement la frontière. C’est à la suite de ces deux traités que la commune de Llivia devint une enclave espagnole en territoire français au milieu de la plaine cerdane et que de nombreux droits d’eau concernant les canaux internationaux ont été définis.

9Les acteurs interrogés sur le territoire reconnaissent tous le caractère artificiel de la frontière qui a scindé en 1659 une unité territoriale. De cette histoire commune restent la reconnaissance et le partage d’une identité et d’une culture commune, mais également la mémoire d’un grand nombre de conflits qui ont rythmé l’histoire de ce territoire. Encore proche dans le temps, la période franquiste a contraint à un mode de fonctionnement très étanche de la frontière. En définitive, malgré l’affirmation d’une identité commune, l’analyse des entretiens fait ressortir de nombreuses références à l’altérité du voisin : que ce soit sur des questions économiques, politiques, institutionnelles ou encore des habitudes de travail. Au fil du temps et des conflits qu’elle a engendré, la frontière est devenue un marqueur identitaire fort du territoire cerdan. La construction européenne et l’effacement proclamé des frontières ne suffisent pas à faire disparaître des représentations sociales de la frontière vieilles de plusieurs siècles (Mancebo 1997). La frontière présente la particularité d’avoir été utilisée « à la carte » par les Cerdans : une alternative commode, franchissable sans difficultés pour différentes raisons (fiscales, militaires, judiciaires), une réalité administrative supérieure sanctionnée par un traité international en cas de conflit, une ligne de démarcation nette entre deux cultures ou un trait d’union selon les circonstances.

10L’analyse des entretiens révèle ces usages différenciés : tous les acteurs soulignent d’abord l’appartenance « catalane », mais très rapidement celle-ci est nuancée par des particularités nationales. Ainsi, d’après le Président la Communauté de communes Pyrénées Cerdagne, « La ratlle [la ligne en catalan], c’est cette ligne imaginaire… mais sociologiquement la Catalogne a développé une résistance forte à l’Etat espagnol. Nous, ils nous considèrent comme des mous, des gentils. Ils ont un côté très macho, une culture de la résistance. Ils sont plus forts, plus riches ».

11La frontière est à la fois niée ou présentée comme séparant artificiellement une unité (territoriale, culturelle, paysagère) et en même temps d’un côté comme de l’autre, chacun attribue au voisin des caractéristiques bien différenciées en raison de sa nationalité. En matière d’action publique, cette ambivalence se retrouve : si tous les partenaires affichent clairement le transfrontalier comme un dossier prioritaire, les choses deviennent plus complexes lorsque l’on passe à la phase d’opérationnalisation (Harguindeguy 2007).

Ambiguïté des usages politiques et sociaux de la frontière et gouvernance territoriale

12La notion d’usage renvoie ici à une appréhension de la frontière comme ensemble d’opportunités dont les acteurs se saisissent et qu’ils transforment en pratiques sociales ou politiques et en modes de régulation de leurs interactions (Jacquot et Woll 2004). En fonction des situations auxquelles ils doivent faire face, les acteurs adaptent leur usage de la frontière. En prenant l’exemple des politiques de gestion de l’eau, nous montrons différents types d’usages de la frontière : un usage social pour légitimer le maintien de pratiques et un usage politique et institutionnel jouant sur les niveaux d’action publique.

13L’usage social de la frontière est lié à la problématique de la gestion quantitative de la ressource et il renvoie à des usages différenciés du territoire cerdan. Pour l’ensemble de ce territoire transfrontalier, la période estivale comporte un risque de tension sur la ressource en eau au cours des années sèches. Cette tension résulte de la cohabitation de plusieurs usages du territoire, renforcée par la situation transfrontalière. C’est en effet à cette période de l’année que l’agriculture cerdane, essentiellement tournée vers l’élevage de bovins, équins et marginalement d’ovins, consomme de l’eau pour l’irrigation gravitaire des prairies de fauche destinées à produire le fourrage des animaux pour le restant de l’année. Cette pratique séculaire, qui a façonné le paysage du « bocage cerdan », maillé d’un système original de canaux, est fortement consommatrice en eau.

Figure 1. Confrontation de la demande en eau et de la disponibilité de la ressource sur le bassin versant du Sègre

Figure 1. Confrontation de la demande en eau et de la disponibilité de la ressource sur le bassin versant du Sègre

Source : Marquis et al. 2010. Note : La courbe bleue est une représentation indicative de l’évolution annuelle de la disponibilité de la ressource sur le bassin versant du Sègre. La zone jaune figure la période de déficit hydrique potentiel

14Comme nous l’avons indiqué, les droits d’eau sont régis par des traités anciens (1659 et 1868) et la mesure des prélèvements en eau effectués par les agriculteurs demeure impossible. Les agriculteurs subissent une pression sociale importante, désignés comme gros consommateurs d’eau par d’autres acteurs sur le territoire et fortement incités à réduire leurs prélèvements.

15Durant la période estivale, le tourisme de résidences secondaires, qui a explosé au début des années 2000, est lui aussi désigné comme un grand consommateur d’eau, notamment par les agriculteurs. Le taux de résidences secondaires en Cerdagne est de 61,5% à cette période (Bachimon, Dérioz et Mihaela 2009 : 11). Ces résidences secondaires, essentiellement propriétés de familles espagnoles, ont des caractéristiques architecturales très stéréotypées (pierre et bois) et comportent toutes des aménagements extérieurs, arrosés en été. Les « pelouses des Barcelonais », comme elles sont appelées localement, symbolisent donc pour une partie des acteurs cerdans (surtout français et surtout agriculteurs), un usage non raisonné de la ressource en eau. La position de ces acteurs est très ambivalente : bien représentés dans les conseils municipaux de Cerdagne, certains d’entre eux ont permis la libération du foncier nécessaire, notamment en vendant du foncier agricole leur appartenant, pour cet usage touristique qu’ils désignent aujourd’hui comme un problème en matière de gestion de l’eau. On peut également ajouter à cette tension sur l’usage de la ressource la question de l’hydroélectricité, avec le barrage du Lanoux, qui détourne une partie des eaux du Carol pour les envoyer vers le bassin versant de l’Ariège. Cette pratique a donné lieu à un accord de restitution des volumes prélevés qui ne fixe cependant pas la période à laquelle cette restitution doit s’opérer. Le gestionnaire du barrage choisit ainsi systématiquement une période qui lui convient, celle de la période de la fonte des neiges, ce qui ne contribue pas à diminuer la tension sur la ressource en période d’étiage.

16Dans cette situation et en prévision des objectifs environnementaux prévus par la Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 (DCE), les acteurs cerdans incités à la réduction de leur consommation en eau par les institutions (notamment les services de l’Etat et l’Agence de l’eau) font usage de la frontière pour justifier le maintien de leurs pratiques. Comment? En stigmatisant l’« autre », celui qui est de l’autre côté, comme un responsable qui ne changera pas ses pratiques. Dès lors, pourquoi changer de pratiques si un des partenaires refuse, réduisant à néant les efforts? Ainsi, l’argumentaire développé par les usagers de l’eau tient en deux points : « Nous le faisons, eux ne le feront pas » et « Il existe un traité, le Traité des Pyrénées, qui réglemente les usages de l’eau ; il faut donc s’en tenir là ».

17Le premier argument est par exemple mis en évidence par cet extrait d’entretien : « Si on arrête l’irrigation – affirme cet éleveur de vaches laitières français – la Cerdagne sera coupée en deux : en France ça s’arrêtera et en Espagne ça continuera. Les seuls points verts seront les jardins des citadins de Barcelone ». Les acteurs chargés de sensibiliser les agriculteurs à cette question indiquent eux aussi que cet argument refuge du Traité des Pyrénées est un prétexte pour ne pas changer de pratiques : « On nous oblige et pas les Espagnols, voilà ce que disent les agriculteurs. C’est la politique de l’autruche avec le prétexte du traité des Pyrénées » affirme la responsable de l’Association Départementale des Associations Syndicales d’Irrigation et d’Assainissement (ADASIA), qui regroupe les Associations Syndicales Autorisées (ASA) gestionnaires des canaux. Dans ce cas-là, la frontière sert à justifier le maintien de pratiques existantes, renforcé par l’appel au Traité des Pyrénées qui, en instituant la frontière, a aussi réglementé les usages de l’eau. D’un côté comme de l’autre, la référence au Traité (qui n’a pas empêché des conflits séculaires quant à son application), est systématiquement opposée à quiconque entend parler de débits réservés en période d’étiage. Comme l’affirme cet éleveur espagnol, « Les droits d’eau c’est écrit dans le traité des Pyrénées ; si ce n’est pas écrit, on n’a pas de droit d’eau, c’est tout ».

18Ce traité a fixé des volumes pouvant être prélevés par les usagers sans prendre en considération le débit du Sègre et de ses affluents, si bien qu’il n’est absolument pas contraignant en matière de débit réservé. D’autant plus que la hiérarchie des normes juridiques place le droit des traités internationaux juste en dessous de la constitution et donc au-dessus des normes européennes transposées en droit national, ce qui donne beaucoup de poids à l’argument face aux institutions chargées de faire appliquer pour 2015 une réduction des volumes prélevés. Ainsi que le rapporte cet agent de la Direction Départementale des Territoires et de la Mer des Pyrénées Orientales, « En fait, pour rester au statu quo, ça arrange bien le Traité des Pyrénées, et nous on est impuissants par rapport aux implications du Traité des Pyrénées ».

19A ces usages sociaux de la frontière s’ajoute un usage politique et institutionnel qui joue sur les échelles territoriales induites par la situation frontalière. Les élus cerdans jouent en effet une partition assez subtile : le territoire peut être appréhendé comme un territoire transfrontalier, notamment dans le cadre de candidatures à des financements Interreg, par exemple pour l’hôpital transfrontalier, les stations d’épurations, le projet d’abattoir ou encore la réunion des musées de Cerdagne (Harguindeguy 2007 : 208). Mais il est aussi susceptible de redevenir un territoire traversé par une frontière distinguant deux situations nationales contrastées et deux cultures administratives, dont les relations sont régies par la diplomatie et le droit des traités. Ce retour au transnational est particulièrement clair lorsque l’action publique en question concerne les infrastructures et la gestion quantitative de la ressource en eau. « Les Espagnols, s’il leur faut une prise d’eau, le lendemain elle y est, nous dix ans plus tard on fait encore des études » affirme sur ce point ce maire d’une commune française. « On a des bonnes relations. Mais l’administration française, c’est plus compliqué. Les Français ils voient plus des sorcières partout ! », commente quant à lui ce conseiller municipal de l’enclave espagnole de Llivia.

20L’échec ou la difficile concrétisation de certains projets transfrontaliers est ainsi expliqué comme la résultante de cultures administratives trop différentes, de situations nationales régies par un traité sur lequel les acteurs locaux n’ont pas de prise, réinstaurant la frontière comme une coupure structurant les actions sur le territoire. Cet usage de la frontière, au moins du côté français, est un argument mobilisé par les élus locaux de façon assez courante pour masquer des traditions politiques faites d’atomisation des stratégies communales (Mancebo 1997, 2000). La carte de l’intercommunalité en est une bonne illustration car elle comporte de nombreuses communes isolées.

21Dès qu’elle menace de modifier les équilibres politiques économiques et sociaux existants, la gestion transfrontalière de l’eau est ainsi rapidement ramenée au Traité des Pyrénées et à l’hétérogénéité des situations nationales. Néanmoins, et le jeu sur les échelles d’action publique est assez subtil dans ce cas, l’évidence d’une gestion transfrontalière de bassin versant a été posée par des acteurs locaux, appuyés par les institutions intercommunales, départementales, régionales et nationales de part et d’autre de la frontière. Une organisation dédiée, appelée le Contrat de rivière transfrontalier, a été créée, mais une évaluation à mi-parcours illustre le décalage entre la logique hydrographique, clairement transfrontalière, et les usages politiques et sociaux de la frontière que nous venons d’évoquer.

La gestion de l’eau : une vraie « fausse » évidence transfrontalière

22Par les caractéristiques hydrologiques et géographiques du territoire, la gestion de l’eau est une problématique transfrontalière. En effet, le bassin versant du Sègre se situe à l’extrême sud du territoire français, au cœur des Pyrénées Orientales. Si le Sègre et ses affluents comme la Vanéra, le Carol, l’Angoustrine, l’Angoust ou l’Err prennent leurs sources en France, le Sègre coule ensuite en Espagne où il se jette dans l’Ebre.

Carte 1. Le bassin versant du Sègre dans son contexte hydrographique

Carte 1. Le bassin versant du Sègre dans son contexte hydrographique

Source et cartographie : Parc naturel régional des Pyrénées Catalanes

23Le bassin versant amont du Sègre est donc constitué principalement de la plaine cerdane et il est entaillé de nombreux canaux, de part et d’autre de la frontière, principalement utilisés pour l’irrigation gravitaire des prairies. Si le côté français se situe en amont de la rivière, les acteurs ne peuvent néanmoins agir unilatéralement quant à la gestion de l’eau car le Traité des Pyrénées et le traité de Bayonne accordent aux acteurs espagnols situés en aval des droits d’eau. En dehors de ces aspects, d’autres éléments plaident pour une appréhension transfrontalière du problème : les politiques communautaires qui vont s’appliquer sur ce territoire aussi bien du côté français qu’espagnol, à commencer par la Directive-cadre sur l’eau ou la réforme de la Politique agricole commune (PAC).

24L’implication progressive de l’Union européenne dans la politique de l’eau constitue un facteur de déplacement du pouvoir central de l’Etat vers le niveau européen (Kaczmarek 2006). La Directive du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 (DCE) établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau en Europe l’illustre bien. La DCE consolide le niveau du district hydrographique comme niveau pertinent de gestion de l’eau et encourage la participation active de toutes les parties concernées à la mise en œuvre de la directive. En termes de gouvernance, cela se traduit par la confortation des organismes de bassin (le Comité de bassin et l’Agence de l’eau en France, l’Agence catalane de l’eau et la Confédération hydrographique en Espagne), mais aussi par une évolution des formes d’actions collectives, plus participatives (Richard et Rieu 2009). Pour les districts hydrographiques s’étendant sur le territoire de plus d’un Etat, l’article 3, alinéa 4 de la DCE prévoit une coordination internationale en vue d’atteindre ses objectifs. Selon le principe de subsidiarité, il appartient en effet aux Etats membres d’adopter les dispositions les plus adaptées pour obtenir les résultats attendus, ce qui conduit inévitablement à une coordination à l’échelle des territoires transfrontaliers.

Figure 2. Fonctions et compétences des acteurs de l’eau en Cerdagne

Figure 2. Fonctions et compétences des acteurs de l’eau en Cerdagne

Source : Maury et Richard 2011. Abréviations. AAPMA : Association agréée de pêche et de protection des milieux aquatiques ; ASA/ASL : Association syndicale autorisée/libre ; CR : Contrat de rivière ; CC : Communauté de communes ; DI : Délégation interrégionale ; DDTM : Direction départementale des territoires et de la mer ; DREAL LR : Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement Languedoc-Roussillon ; EDF : Electricité de France ; MEDDTL/MEF : Ministère français chargés de l’écologie / des finances ; MAMR : Ministère espagnol chargé de l’écologie ; MISE : Mission interservices pour l’eau ; ONEMA : Office national de l’eau et des milieux aquatiques ; PO : Pyrénées-Orientales ; PNR : Parc naturel régional ; RMC: Rhône-Méditerranée et Corse ; SD : Service départemental ; SHEM : Société hydro-électrique du Midi.

25Si l’obligation de résultat n’est pas nouvelle pour les Etats membres, le fait que les résultats attendus de la DCE soient écologiques et couplés à un schéma économique contraignant est en revanche assez nouveau dans le domaine de l’eau (Bouleau 2008). Le maintien ou la restauration de la continuité écologique et le respect de débits minimum biologiques constituent des enjeux majeurs pour atteindre les objectifs de la DCE. Les méthodes et les moyens mis en œuvre en France et en Espagne en la matière sont différents et gagneraient à être envisagés à l’échelle d’un territoire transfrontalier pertinent. De part et d’autre de la frontière cerdane, des contacts ont été pris en ce sens. Un contrat de rivière transfrontalier concernant le Sègre a ainsi été signé en 2001. Celui-ci est porté par deux structures : la Communauté de Communes Pyrénées Cerdagne côté français et le Consell Comarcal de Cerdanya côté espagnol. Il faut ici souligner que le Contrat de rivière est un dispositif français auquel ont adhéré les partenaires espagnols.

26Dans le système français, le contrat de rivière est un dispositif contractuel permettant d’afficher des priorités localisées et visant une cohérence des actions de différents partenaires à l’échelle d’un bassin versant. Il apparaît au début des années 1980 alors que s’opère un changement de paradigme dans les politiques de l’eau, avec la reconnaissance de l’eau comme milieu et plus uniquement comme ressource et le déclin de la longue tradition d’aménagement « agressif » des rivières (Ghiotti 2007). Pour accompagner ce contrat, deux comités de rivière ont été prévus, l’un en France, installé officiellement le 16 janvier 2004, et l’autre en Espagne, mis en œuvre le 15 juin 2005. Ils sont composés chacun de trois collèges d’acteurs : les collectivités territoriales (50%), les socio-professionnels utilisateurs de la rivière (25%) et les administrations (25%). A cela s’ajoute un collège des partenaires constitué des principaux représentants du comité du pays voisin. Ces acteurs défendent des visions différentes du bassin versant, selon leur activité, leur position sociale ou encore leur vécu personnel et n’ont donc pas les mêmes priorités d’action. Le bilan des actions du contrat de rivière à mi-parcours est le résultat de ce jeu d’acteurs complexe.

27Les premières années de fonctionnement du contrat de rivière ont permis une bonne avancée sur le volet qualitatif : mise aux normes et augmentation de la capacité des stations d’épuration surtout. C’était le volet le moins polémique et les élus locaux (français et espagnols) l’avaient identifié comme prioritaire. C’est par exemple grâce à une bonne synergie entre élus de part et d’autre de la frontière que des fonds Interreg ont été obtenus pour la construction d’une nouvelle station d’épuration sur le Carol. En revanche, pour ce qui concerne le volet quantitatif, beaucoup plus conflictuel et marqué par une histoire de conflits frontaliers, le contrat de rivière n’a pas rempli ses objectifs. L’Agence de l’eau Rhône-Méditerranée et Corse, notamment, espérait pouvoir amener progressivement les acteurs à réduire les prélèvements en eau (en particulier en période d’étiage) pour anticiper sur l’obligation de maintenir un dixième du module dans la rivière en 2014, alors qu’aujourd’hui seul un quarantième doit être garanti. D’une façon globale l’aspect transfrontalier de ce contrat est assez mince si l’on examine son fonctionnement en détail (Marquis et al. 2010).

28La gestion administrative au quotidien est vécue comme une difficulté par les acteurs sociaux. « J’étais obligé de signer cinq ou six fois le même mandat puisqu’à chaque fois on me demandait des modifications pour qu’il puisse être pris en compte de l’autre côté de la frontière » rapporte à ce propos cet ancien directeur financier du Contrat. L’aspect transfrontalier est ainsi souvent perçu comme une complication et une perte de temps. De plus, le contrat de rivière est vécu du côté espagnol comme « un outil français », certes intéressant du point de vue méthodologique et juridique mais sans caractère obligatoire. L’implication des Espagnols dans cet outil transfrontalier est donc moindre. Détail significatif, le comité de rivière espagnol ne s’est encore jamais réuni. Un dernier élément vient complexifier la coopération au sein du contrat de rivière : le système institutionnel espagnol. Dans un cadre national où l’Etat central est en compétition permanente avec des autonomies aux pouvoirs importants, la gestion de l’eau n’échappe pas à un partage des compétences très conflictuel. L’Agence catalane de l’Eau (ACA), dépendant de la Generalitat de Catalunya et la Confédération hydrographique de l’Ebre (CHE), dépendant de l’Etat central veillent jalousement à leurs prérogatives respectives en la matière. Dans le cadre du contrat de rivière, il est donc difficile de construire un partenariat approfondi et solide pour la gestion du Sègre, avec une institution espagnole comme la Comarca de Cerdanya, qui n’a pas la compétence en matière de gestion de l’eau et se situe dans un contexte institutionnel où l’ACA et la CHE se partagent (et se disputent) les compétences dans ce domaine.

29L’exemple du contrat de rivière montre que, malgré le volontarisme de certains acteurs, la gestion de l’eau peine à trouver une assise et un fonctionnement transfrontaliers. Le fonctionnement de ce contrat s’est ainsi rapidement retrouvé prisonnier des positions sociales des uns et des autres, résumant les différents à une confrontation amont/aval vis-à-vis de l’utilisation de la ressource hydrique. Les Espagnols estiment en effet que comme les Français sont en amont « ils prennent toute l’eau » et les Français rappellent que s’ils la laissent à la rivière, les Espagnols la prendront toute. Autant dire qu’ici la frontière et son traité vient distinguer deux positions (amont et aval) et que l’effacement de celle-ci dans le cadre européen ne changera pas ces deux positions. Les agences de l’eau française et espagnoles ont ainsi débuté, suite à l’évaluation du contrat de rivière, un travail commun sur la question du Sègre afin de tenter de « parler un langage commun », seule alternative semble-t-il pour que tout changement ne soit pas systématiquement renvoyé au Traité des Pyrénées.

30En écho à Courlet (1998), qui se demandait si la frontière représentait une coupure ou une couture, l’appréhension cerdane de la frontière montre bien, et particulièrement dans le domaine de l’eau, que les acteurs locaux ont un usage « à la carte » de leur situation frontalière en fonction des enjeux auxquels ils sont confrontés. Gommée dans les pratiques individuelles quotidiennes, transformée en trait d’union dans les projets transfrontaliers cofinancés par l’Europe, la frontière peut aussi être mobilisée comme élément de résistance au changement, fut-il impulsé par Bruxelles !

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Saez G, Leresche J.-P. 1997. Identité territoriale et régimes politiques de la frontière. Pôle Sud 7 : 27-47.

Saez G, Leresche J.-P, Bassand M. (eds) 1997. Gouvernance métropolitaine et transfrontalière. Action publique territoriale. Paris, L’Harmattan.

Smith A. 1995. L’Europe politique au miroir du local. Les fonds structurels et les zones rurales en France, en Espagne, et au Royaume-Uni. Paris, L’Harmattan.

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Notes

1  Nous tenons à remercier Hélène Marquis, Clément Balique, Mathieu Payre, Pauline Mainguy et Elenore Loiseau pour leur implication à nos côtés lors de ce travail.

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List of illustrations

Title Figure 1. Confrontation de la demande en eau et de la disponibilité de la ressource sur le bassin versant du Sègre
Credits Source : Marquis et al. 2010. Note : La courbe bleue est une représentation indicative de l’évolution annuelle de la disponibilité de la ressource sur le bassin versant du Sègre. La zone jaune figure la période de déficit hydrique potentiel
URL http://articulo.revues.org/docannexe/image/1736/img-1.png
File image/png, 141k
Title Carte 1. Le bassin versant du Sègre dans son contexte hydrographique
Credits Source et cartographie : Parc naturel régional des Pyrénées Catalanes
URL http://articulo.revues.org/docannexe/image/1736/img-2.png
File image/png, 1.1M
Title Figure 2. Fonctions et compétences des acteurs de l’eau en Cerdagne
Credits Source : Maury et Richard 2011. Abréviations. AAPMA : Association agréée de pêche et de protection des milieux aquatiques ; ASA/ASL : Association syndicale autorisée/libre ; CR : Contrat de rivière ; CC : Communauté de communes ; DI : Délégation interrégionale ; DDTM : Direction départementale des territoires et de la mer ; DREAL LR : Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement Languedoc-Roussillon ; EDF : Electricité de France ; MEDDTL/MEF : Ministère français chargés de l’écologie / des finances ; MAMR : Ministère espagnol chargé de l’écologie ; MISE : Mission interservices pour l’eau ; ONEMA : Office national de l’eau et des milieux aquatiques ; PO : Pyrénées-Orientales ; PNR : Parc naturel régional ; RMC: Rhône-Méditerranée et Corse ; SD : Service départemental ; SHEM : Société hydro-électrique du Midi.
URL http://articulo.revues.org/docannexe/image/1736/img-3.png
File image/png, 485k
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References

Electronic reference

Caroline Maury and Sophie Richard, « La difficile gestion de l’eau en contexte transfrontalier : un exemple franco-espagnol », Articulo - Journal of Urban Research [Online], 6 | 2011, Online since 01 March 2011, connection on 23 June 2017. URL : http://articulo.revues.org/1736 ; DOI : 10.4000/articulo.1736

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About the authors

Caroline Maury

Caroline Maury holds a PhD in political science and studies cross-border policies in a comparative perspective. As an Assistant Professor at the AgroParisTech-Engref school of Clermont-Ferrand, she teaches public policies at several levels. She develops her activities in the research unit Metafort, especially around the questions of territorialized public action, local elected and agro-environmental policies.

Sophie Richard

Sophie Richard has specialised in public action analysis in the field of water management and policies. She teaches at AgroParisTech-Engref school of Montpellier, and is part of the joint research unit G-Eau (Water Management, Actors and Uses). She was originally involved in rural and environmental development projects in Bolivia, as head of technical and financial cooperation with NGOs, within the Delegation of the European Commission in La Paz. She then worked in a section responsible for the local implementation of water, forestry and environmental policies at the Ministry of Agriculture and Forestry.

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