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2010

L’espace de la représentation (politique) et l’espace de la participation

The space of (political) representation and the space of participation
Jean-Pierre Gaudin

Abstracts

A thorough assessment of participation requires that it be recast within the larger debates on democracy. Most notably, it must take into account the disagreement between advocates and critics of parliamentary democracy, a divide almost always underlying current debates on participation. Ultimately, doesn’t parliamentary democracy reproduce the flaws of the most elitist political regimes? As political disillusion gains ground, an increasing number of citizens dream of having their voices heard and choices made clear without the intermediary action of elected representatives. Have parliaments and assemblies thus become useless? With no doubt, the two forms of political expression, representation and participation, do not exclude each other on principle. Some political theorists even think that they complement and enrich each other, thus effecting a movement towards a more thorough global democracy. It remains unclear though whether such possible complementarity means that representation and participation can simply be added and that they never compete with each other, even when underpinned by different legitimacies. The concrete way participation works may ensure some measure of success, and yet cannot settle debates on political representation or weaken our democratic imagination.

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Full text

1Le terme de participation (Pateman, 1970) a émergé dans le vocabulaire international à l’occasion des mobilisations de masse et des mouvements « radicaux » américains durant les années 1960-70 (étudiants opposés à la guerre, partisans des droits civils, mouvements sociaux urbains). Puis, il a connu un nouvel élan international, plus considérable encore, dans la décennie 1990, sous l’effet d’une double et paradoxale impulsion. D’un côté, il est au centre des grands forums sociaux mondiaux, où le budget participatif expérimenté par des villes brésiliennes fait exemple. Et de l’autre, il devient la référence d’un vaste réseau d’organisations internationales emmené par la Banque mondiale, qui cherche à conditionner l’aide internationale à des ouvertures démocratiques de la part des pays bénéficiaires. Bien que leurs objectifs soient différents, banquiers et altermondialistes en viennent donc à parler avec les mêmes mots. Non sans approximations, évidemment, d’autant que beaucoup d’ONG de développement tentent d’être des passeurs d’idées entre ces deux mondes. Aujourd’hui, donc, le terme en anglais de participation fournit, directement ou à travers ses multiples traductions, une formulation standard, qui recouvre en réalité une gamme hétérogène d’appels à la démocratisation ou à son approfondissement.

2Pour y voir plus clair, il faut revenir sur les circonstances de ce redéploiement récent des références à la participation. Pourquoi intervient-il précisément maintenant ?

Le déploiement des références à la participation

3En France, on a pu y voir d’abord une conséquence indirecte de la méfiance croissante à l’encontre de la politique qu’a nourrie depuis dix ans environ la médiatisation de quelques affaires retentissantes concernant le financement illicite des partis et la corruption. Toutefois, l’appel à une plus grande participation des citoyens traduit aussi des demandes de prise de parole qui sont moins circonstancielles (Manin, 1995). Ainsi, les manifestations de rue, les cortèges de protestation, parfois même les émeutes, peuvent être interprétées comme autant de volontés de participer plus aux décisions, de la part de ceux qui se sentent mal représentés ou qui sont laissés « sans droit ou sans voix » (sans logement, sans papiers…). Et ce au grand dépit des détenteurs institutionnels des pouvoirs, qui rappellent souvent que « ce n’est pas à la rue de décider ».

4À la « descente dans la rue », démarche classique d’expression directe, s’ajoutent à présent les multiples points de vue et débats qui prennent place sur Internet. Des analyses et des opinions font irruption dans l’espace public électronique, s’organisent via des chats, des blogs, voire à travers l’encyclopédie « libre » Wikipedia. On voit ainsi émerger les figures nouvelles du citoyen-journaliste et du citoyen-expert. Autre forme, encore, d’expression d’une parole « ordinaire », le recours à des sondages grand public qui prennent une place croissante dans les médias. En période électorale particulièrement, « Monsieur-tout-le-monde » acquiert un rôle de premier rang dans des panels de citoyens avec lesquels se doivent de dialoguer les hommes politiques. Cette expression démocratique « en direct » se développe tant qu’elle finit même par inquiéter les journalistes qui l’ont organisée par ailleurs… Car les professionnels de l’information comme les experts classiques craignent alors d’être marginalisés.

Une double critique des démocraties parlementaires

5La méfiance à l’encontre des représentants politiques est telle, y compris dans les démocraties parlementaires les mieux établies, que les modalités d’écoute directe des citoyens fascinent toujours autant aujourd’hui. Depuis le XIXe siècle, pareille méfiance trouve son inspiration dans la critique des élites et de leur confiscation des pouvoirs. L’analyse de la « professionnalisation » contemporaine des grands élus (occupés à plein temps… avec des indemnités voisines dans bien des pays des salaires de cadres), mais aussi la critique de la transmission parfois quasi familiale des charges vont dans le même sens. S’y ajoute encore une évolution très profonde des formes démocratiques contemporaines. Dans la mise en question de la représentation élue, c’est en effet la dynamique historique de la démocratie qui, dans son entier, paraît donc en jeu.

6On se rappelle que les premières démocraties parlementaires en Europe avaient d’abord été celles des notables. Le châtelain, le grand propriétaire, le juriste ou le médecin garnissaient les rangs des parlements et formaient le premier encadrement des assemblées élues. Puis progressivement, aux XIXe et XXe siècles, s’est élaborée une forme de recrutement politique élargi, celle des partis politiques modernes. L’origine des représentants s’en est trouvée socialement diversifiée, mais en contrepartie de grandes organisations collectives (partis et syndicats) ont peu à peu organisé les votes et la mobilisation des électeurs, d’abord à gauche puis dans tous les secteurs de l’opinion. C’est là le fonctionnement du jeu parlementaire que nous connaissons encore, mais qui pour certains commence d’être concurrencé par ce qu’on a appelé la « démocratie du public » (Manin, 1995). À cet égard, la formule constitutionnelle suisse est apparue longtemps très en avance, mais les conflits de légitimité entre le peuple et les élus sont parfois du même ordre. Car dans cette configuration de concurrence, l’influence classique des partis ou des syndicats nationaux entre en compétition avec celle des groupes d’intérêt sectoriels et des associations locales. De nombreuses mobilisations thématiques ou territoriales en viennent ainsi à fragmenter les espaces classiques du champ politique. De ce point de vue, l’après 68 a marqué dans beaucoup de démocraties parlementaires le début de la mise en concurrence des partis par ces mouvements sectoriels ou locaux. La critique de la consommation et de la croissance, les mobilisations écologistes, les mouvements sociaux urbains, ou aujourd’hui la remise en cause de la mondialisation s’inscrivent en effet difficilement dans le cadre des luttes classiques du monde du travail et dans les macro-conflits politiques régulés au plan national. Le désir de participation a donc été porté par des mobilisations collectives et des mouvements sociaux qui désespéraient de se faire entendre par les partis classiques.

7Cependant, la situation des démocraties libérales n’est pas seule explicative, car l’invocation à la participation est à présent quasi mondiale. On est donc conduit à une mise en perspective plus large. Et à rapprocher la montée de ces espoirs participatifs d’une défiance générale à l’encontre du système parlementaire. Ce qui ne signifie pas nécessairement, comme on le lit souvent, un « approfondissement de la crise de la démocratie ». Les journaux sont en effet prompts à voir partout les signes d’une aggravation actuelle. Ils généralisent ainsi beaucoup et oublient en même temps que le principe représentatif a toujours (ou de manière très cyclique) connu des contestations assez radicales. En effet, la critique n’est pas neuve. Dès le XIXe siècle, on dénonçait la monopolisation des places par des individus ou des familles, en même temps que l’on relevait déjà la fréquence des malversations. Ce sont là les deux maux généraux des démocraties parlementaires, qu’elles soient récentes et donc encore peu légitimées ou bien d’assise ancienne mais aujourd’hui un peu érodée.

8Ces critiques sont instruites tantôt sur le terrain de la morale tantôt sur celui (plus contemporain) de l’efficacité, mais elles incitent de manière convergente les citoyens à reprendre la parole et à peser directement sur les décisions publiques. Pourtant, est-ce là vraiment explicatif de la contestation du système représentatif ? Plus à la racine, apparaît un élément essentiel, qui passe parfois pour le « péché originel » de la démocratie parlementaire : son principe, basé sur des assemblées de délégués, peut s’interpréter comme une confiscation fondamentale de la parole directe des citoyens. Et ce, par delà les arguments techniques relatifs à la difficulté de réunir tous les citoyens, à la taille des grands pays, etc. Est-ce qu’en réalité la démocratie moderne n’a pas reconnu des droits politiques à chacun, qu’aussitôt elle aurait repris ou encadrés soigneusement ? Ce sentiment implicite mais récurrent est d’ailleurs étayé par certaines analyses d’histoire politique. Les débuts des systèmes parlementaires modernes en Grande-Bretagne, aux États-Unis et en France ont été caractérisés par des dispositifs de filtrage (suffrage censitaire, doubles assemblées, encadrement des élections) des nouveaux votes populaires dont les possédants se méfiaient tout particulièrement. Par la suite, ces stratégies n’ont pas disparu en totalité et les dispositifs de consultation directe des citoyens (initiative populaire, droit de référendum) sont restés plutôt rares.

9Les frustrations que provoque le système représentatif demeurent donc vives. Faible contrôle sur les délégués, une fois qu’ils ont été élus. Maigre pouvoir d’interpellation, hors de quelques moments électoraux. On serait en présence d’un deuil jamais accompli de la parole directe des citoyens.

La légitimité de la participation citoyenne

10Mais à l’inverse, les propositions actuelles visant à ce que les élus s’adressent plus directement aux citoyens ou soient évalués par eux sont aujourd’hui volontiers taxées de « populistes ». Or, dans la tradition républicaine, ce mot est une véritable injure. Il évoque les plébiscites, les leaders autoritaires, les manœuvres anti-démocratiques. Pareille dénonciation avait disparu du vocabulaire politique français ces dernières décennies. Mais elle réapparaît à propos des partis qui exploitent la multiplication des scandales et des « affaires » ; elle traduit un certain discrédit de la politique, mais aussi les craintes d’un déclassement social, provoquées par une mondialisation qui brouille l’avenir et affaiblit l’État national protecteur. Les défenseurs de la participation des citoyens vont-ils dans le même sens que les démagogues et les partis extrêmes ? Sans soutenir ouvertement que oui, beaucoup disent qu’en tout cas c’est là l’expression d’une défiance par rapport à la démocratie représentative, qu’accompagnent les invocations incessantes aux « vraies gens » et à l’authenticité des débats participatifs.

11Quand bien même on ne partage pas ce diagnostic, on mesure que c’est ici que s’inscrit une interrogation centrale : en quoi la participation des citoyens fait-elle sens par rapport aux processus de légitimation de la démocratie parlementaire ? La théorie politique, soit le travail des philosophes et des intellectuels des sciences sociales, a développé sur ce point une réflexion d’ensemble depuis plusieurs siècles, qui en éclaire deux aspects essentiels.

12En premier lieu, la nature du mandat représentatif, donné par les citoyens aux élus. On le sait, ce mandat n’est pas impératif : il leur laisse à chaque instant une marge d’appréciation et d’initiative dans les prises de position et les votes. C’est le pari fait sur la liberté et la responsabilité de l’élu. Mais en même temps, ce mandat conféré au moment de l’élection peut être actualisé par des adresses et des propositions des citoyens. Il se doit donc d’être contrôlable, par le biais de la (ré)élection, mais aussi à travers des comptes rendus aux électeurs, voire en fonction d’évaluations techniques (on parle dans le vocabulaire des politiques publiques d’accountability). L’enjeu est donc celui d’un équilibre à trouver entre liberté et contrôle, mais aussi entre appréciation par le suffrage universel et l’évaluation experte par des audits.

13Autre dimension essentielle de la légitimation du système parlementaire, celle qui concerne la construction solennelle de l’accord collectif. Il s’agit d’organiser une « montée en généralité » des points de vue individuels ou des intérêts spécifiques et rendre visibles des majorités. Mais fera-t-on confiance à la seule conjonction entre des points de vue « de bonne foi » pour accoucher des consensus ? Il faut alors supposer que l’échange rationnel d’arguments est toujours possible et convergera vers l’accord entre tous, ou bien qu’une volonté générale émergera d’une sorte de fusion métaphysique des opinions de chacun. En pratique, l’histoire des assemblées laisse plutôt voir le recours à une patiente construction de procédures différentiées, qui visent à dégager et à solidifier ce qui relève surtout de compromis entre des intérêts et des visions du monde qui diffèrent durablement. Cette négociation pluraliste est fondée sur des dispositifs très détaillés de débat, de scrutin et de publicité des positions.

Coexistence ou coopération ?

14Les analystes de l’histoire politique conviennent que l’invention (ou plutôt la systématisation) du système représentatif en Europe n’a pas été uniquement le fruit d’une contrainte technique : celle qui veut que, dans les grands États, il soit nécessaire d’en organiser une représentation élue à défaut de pouvoir réunir tout le peuple en un seul lieu. Une autre raison existe : alors que le suffrage censitaire, puis universel, s’inscrivait peu à peu dans les pratiques politiques, il est en effet apparu utile de pouvoir en modérer les conséquences politiques (éventuellement extrémistes) par le filtre des assemblées. Au sein des parlements, des personnages centristes et modérés se dégagent immanquablement ; des courants politiques peuvent se fragmenter face aux réalités de la gestion ; et un bicaméralisme permet d’utiles équilibrages des points de vue. Même si cette stratégie n’a pas toujours été explicite ou réelle, on peut avancer que le système représentatif a été construit en se défiant de la démocratie directe et des mouvements radicaux de l’opinion. En France, ce sentiment de méfiance à l’encontre de la parole directe des citoyens a été confirmé par des expériences de recours au plébiscite national (IIe Empire) ou au référendum trop personnalisé (Ve République). Et le même malaise politique s’est maintenu jusqu’à récemment au plan local lorsque les élus des communes ont été directement interpellés par des associations ou comités d’habitants lors de l’urbanisation bâclée des Trente glorieuses (Castells, Cherki et Mehl, 1974). Les élus ont d’autant plus mal vécu cette remise en cause que, paradoxalement, les choix d’urbanisation et d’équipements collectifs dépendaient plus à cette époque de l’État que des magistrats municipaux ! Au total, on a pu observer de nombreuses dénonciations croisées : les élus locaux soulignant la faible représentativité des associations, tandis que celles-ci critiquaient l’indifférence et l’autisme des conseils municipaux (Lugassy, Dard et Palmade, 1977).

15Pourtant, l’idée d’une possible coexistence entre les deux formes de la prise de parole démocratique chemine peu à peu, à mesure qu’on recourt plus à la participation (Racine, 2008). S’agit-il d’une cohabitation, d’une simple complémentarité fonctionnelle entre deux formes d’expression démocratique ? Ou bien, peut-on espérer des coopérations approfondies et des renforcements respectifs, qui pourraient accroître au final la densité du lien démocratique ?

16Vouloir mettre ainsi sur un même plan ces deux modalités démocratiques, envisager leur synergie, au-delà d’une juxtaposition des genres, est généralement un point de vue très récent, si une fois encore on excepte la spécificité de l’histoire politique suisse et quelques démarches pratiquées de longue date dans certains États américains comme la Californie. Une des premières manifestations officielles de cette ambition renouvelée est probablement inscrite dans la nouvelle Constitution brésilienne de 1988. On peut saluer cette consécration, en particulier à un moment où le pays sortait d’une longue période de gouvernement militaire et de répression. Sont reconnues à égalité dans l’article 1 de la Constitution : « la démocratie représentative » et « l’expression directe des citoyens » (mises ainsi sur un même plan symbolique). Mais le texte ne précise pas vraiment comment s’opère la coexistence des deux sources de légitimation démocratique et, encore moins, quelle est l’organisation de leurs rapports pratiques (même si certains éléments se précisent ensuite avec le Statut de la ville adopté au Brésil en 2001).

17Plus de quinze ans après, on pouvait relever la même orientation de principe (mais aussi les mêmes incertitudes pratiques) dans le projet de Traité constitutionnel européen de 2005. On y retrouve la consécration solennelle de deux dynamiques politiques, dénommées démocratie représentative et démocratie participative, mises en exergue à la suite l’une de l’autre (articles 46 et 47) et donc situées à un même niveau symbolique. Sont bien évoquées de nécessaires consultations des citoyens ; et un très timide pouvoir conditionnel d’initiative populaire : « destiné à inviter la Commission à faire des propositions nouvelles dans le cadre de la Constitution ». Mais, pour l’essentiel, on semble croire dans ce texte à une complémentarité naturelle entre ces deux démocraties, à une juxtaposition nécessairement enrichissante et cumulative. Donc les conflits de points de vue ou de légitimités ne sauraient exister entre elles.

L’émergence de l’idée de projet

18Il faut cependant quitter ce genre de textes de principe pour comprendre ce qui est réellement en jeu. C’est-à-dire aller au-delà des présupposés d’une cohabitation angélique comme des systématiques dénonciations croisées entre représentation et participation. Revenons pour cela à l’histoire politique du XXe siècle.

19Projet de quartier ; projet pour un contrat de pays ; projet de développement social urbain : dans l’action publique, on commence souvent à parler de démarches de projet quand la planification globale apparaît moins exaltante, au début des années 1980. Au choc de l’ouverture à la concurrence s’est ajouté un retrait relatif de l’État consécutif à la décentralisation. L’idée de projet est alors venue prendre place entre celles de plan (trop globale) et de procédure (trop ponctuelle). Le plan organise le futur, il est tourné vers les horizons à atteindre. La procédure détaille les règles existantes, elle met en œuvre des accords au jour le jour. Le projet relève, quant à lui, d’un état d’esprit intermédiaire. Il comporte en effet des orientations de moyen terme, mais qui se veulent reliées à des outils précis et à des protocoles de réalisation. Le projet est censé engendrer ses propres règles, ainsi que les processus d’accord qui les sous-tendent. Dans ces conditions, un projet doit pouvoir être « porté ». C’est-à-dire formulé puis soutenu et mis en œuvre par un ensemble d’acteurs. Cette notion de portage se révèle multiforme. Elle va du travail de construction et d’argumentation des objectifs à la connaissance réaliste des moyens financiers disponibles et des calendriers de réalisation. C’est en ce sens qu’on parle à présent de l’acquisition, chez des acteurs publics comme privés, d’une « culture du projet ».

20Si les dénigrements respectifs sont nombreux, cela n’empêche pas des échanges intenses et des appuis respectifs d’exister entre élus et associations. Précisons : ces deux mondes, élus et citoyens participatifs, se sont en partie mêlés et ont coopéré souvent. À l’analyse, il apparaît en effet que trois modalités œuvrent pour constituer un dispositif d’hybridation entre l’espace de la représentation et celui de la participation, passant à la fois par les hommes, les organisations et les savoirs : 1) l’existence de passeurs entre différents engagements politiques ; 2) la fonction de passerelles entre mondes sociaux de certaines associations ; 3) l’apprentissage, même temporaire, de savoirs partagés entre acteurs multiples.

Les passeurs

21Considérons les hommes, en premier lieu, ou plutôt leurs parcours professionnels et leurs trajectoires sociales. Il est des figures mixtes d’acteurs qui passent d’un monde à un autre : d’anciens leaders associatifs devenus maires, par exemple, ou, dans l’autre sens, des élus locaux qui après leur mandat ont prolongé leur implication par des engagements citoyens. À certaines périodes, comme en 1977, lorsque les élections municipales ont été nettement gagnées par la gauche, nombre de leaders associatifs sont devenus des élus locaux, dégarnissant par contrecoup l’encadrement des associations. Au point que leur victoire électorale a pu être analysée comme une défaite (au moins provisoire) des associations.

22À ces itinéraires hybrides devenus classiques, s’ajoutent les métissages moins connus, des techniciens des démarches de projet conduits à prendre en charge des considérations politiques. Autour des élus se sont constitués des services locaux et des staffs de plus en plus étoffés et qualifiés. Non seulement des techniciens des finances et des questions juridiques, ou des experts des réseaux, de l’urbanisme, de l’aide sociale, de l’environnement ; mais également des spécialistes de la gestion du débat public et de la négociation des politiques publiques. La conduite des politiques publiques par projet a stimulé la multiplication progressive de médiateurs entre les institutions et les habitants, mais aussi de passeurs entre logiques techniques et politiques. Les démarches de contractualisation font également une place importante aux acteurs professionnels qui, au côté des élus, posent des diagnostics, mettent en forme les démarches et dialoguent avec les habitants. Les compétences techniques classiques s’élargissent ainsi à une implication dans la négociation avec les parties prenantes, associatives ou non. Et parfois, en amont, à une contribution aux modalités de la consultation des publics. La figure tutélaire de l’expert se combine ainsi avec celle, plus interactive, du développeur social. C’est le cas, par exemple, lorsque les politiques de soutien à l’emploi se rapprochent de celles de la réinsertion sociale, ou bien quand les actions locales de santé publique croisent celles de la politique de la ville (lutte contre la toxicomanie).

23Cela dynamise des métiers émergents, impliquant une volonté de faire bouger les routines administratives mêlée à un militantisme social souvent affiché. L’engagement militant, passé ou présent, apparaît ici comme un facteur de polyvalence dans la mise en œuvre des politiques publiques et une compétence utile pour la médiation. Ces profils correspondent bien à ce que Thoenig (1970) appelait des « marginaux-sécants », soit des acteurs sociaux qui, par leur parcours professionnel ou leur engagement, se trouvent à cheval sur plusieurs mondes, favorisent des échanges d’un monde à l’autre. Un militantisme passé, divers engagements politiques ou civiques alimentent des réseaux d’interconnaissance qui se territorialisent d’autant plus facilement que la gestion de beaucoup de politiques publiques s’est maintenant décentralisée.

24Ces passeurs entre mondes différents ont des positions moins isolées qu’autrefois parce que des milieux de travail entiers adhèrent aujourd’hui à l’impératif collectif de l’opération pilote, de la participation et de l’esprit d’expérimentation. Ils constituent des réseaux d’information et de soutien, mais surtout des milieux de compétences. Celles-ci sont tournées vers la médiation entre administrations, acteurs socio-économiques et citoyens. S’agit-il encore des classiques logiques de courtage et d’intercession des notables politiques ? Les pratiques les plus récentes de contractualisation et de concertation ouverte s’inscrivent certes toujours dans ce schéma classique. Cependant, le travail de médiation est devenu plus dynamique et comme l’on dit project oriented. La capacité à monter des dossiers, à connaître les guichets financiers actifs, à trouver les partenaires utiles compte beaucoup (Bobbio, 2002). Dans le même temps, la vitesse de construction des ressources relationnelles s’est accélérée. Elle requérait autrefois des accumulations patientes sur plusieurs générations, faisant jouer des filiations familiales ou professionnelles. À présent, d’autres vecteurs de reconnaissance jouent un rôle croissant : militantisme et engagements civiques, compétences professionnelles, économiques ou sociales, reconnaissance médiatique locale.

Les associations passerelles

25Mais il n’y a pas que cette circulation des hommes, le décloisonnement des parcours professionnels et des trajectoires sociales. Des passerelles entre le monde des élus et celui des citoyens mobilisés s’établissent aussi par le biais d’organisations. En particulier par ces formes très souples d’organisations que sont en France les associations.

26Les partis politiques (et les églises) ont de longue date cherché à prolonger leur action par le biais d’associations locales ou organisées en réseaux nationaux. Patronages, associations de jeunesse, clubs sportifs : l’encadrement éducatif des jeunes et le domaine protéiforme des loisirs ont été leurs champs d’investissement initiaux au XXe siècle. Plus récemment, la gauche et l’extrême gauche ont aidé à structurer sous forme associative les mobilisations de défense des droits de l’homme, de protection des exclus et des sans-papiers, sans travail, sans logement, etc., mais aussi des mouvements de femmes et d’immigrés, les syndicats d’étudiants ou de lycéens. Dans beaucoup de cas, des syndicats ou des partis apportent leurs conseils, une expérience politique et organisationnelle, et même des moyens de fonctionnement. En retour, les associations jouent souvent le rôle d’écoles de militants et de futurs cadres politiques. Le vecteur associatif n’est pas, pour autant, facile à maîtriser, comme le montre de nombreuses expériences. La « courroie de transmission » est devenue un modèle trop simple, mais cela n’exclut pas des proximités qui vont parfois jusqu’à l’instrumentalisation temporaire d’associations, et pas seulement de celles qui sont proches des mouvements politiques.

27De leur côté, les pouvoirs locaux mais aussi des administrations ont lancé des passerelles en direction de ce qu’on appelle de manière un peu floue « la société civile ». Elles recherchent des interlocuteurs et également des prolongements fonctionnels. Les coopérations les plus anciennes et abouties s’observent tout particulièrement dans le domaine social et sanitaire. Elles vont parfois jusqu’à l’osmose, aussi bien dans les normes d’action adoptées que les moyens financiers mis en œuvre. Les « associations-relais », ainsi les nomme-t-on de manière symptomatique, sont également présentes en grand nombre dans le champ culturel. Les associations tournées vers les politiques de santé publique, pour leur part, ont des relations qui mêlent souvent coopération et conflit avec les pouvoirs locaux. Dans ces différents cas, toutefois, les liens partenariaux apparaissent étroits entre citoyens mobilisés et institutions, notamment grâce à l’activité de ces associations passerelles.

28Un cas de figure exemplaire en est fourni par le développement social urbain, qui est au cœur de ce qu’on appelle en France la « politique de la ville ». Celle-ci est, en réalité, une politique des banlieues, qui mêle intimement des interventions urbanistiques et des actions sociales. À partir du tout début des années 1980, on tente en effet de combiner de manière nouvelle des opérations de réhabilitation des grands ensembles et des politiques d’insertion sociale avec des démarches de participation ou de mobilisation citoyenne. Les interventions sur le bâti sont alors complétées par des actions d’aide à l’emploi, de soutien aux familles mais aussi de valorisation des activités associatives.

29Pareille diversité d’interventions est novatrice, mais elle est délicate à mettre en œuvre. S’inventent alors cependant des politiques originales, de solidarité et de redistribution. La politique de la ville se présente comme une politique de développement social des quartiers. Mais de quels « quartiers » s’agit-il là ? Comment les définir ? On ne trouve pas de réponse officielle à ces questions. Toutefois, il apparaît que la crise des grands ensembles est née autant de la concentration de populations socialement démunies que de l’état délabré du bâti. C’est pourquoi la sélection des quartiers prioritaires s’opère plutôt en fonction de données sociales que des caractéristiques des constructions. Il a fallu cependant attendre les années 2000 pour voir cette réalité reconnue par la mise au point d’indicateurs de « zones urbaines sensibles ». Ceux-ci combinent des caractéristiques démographiques, des mesures de revenus moyens et de chômage, afin de circonscrire des quartiers où intervenir en priorité. Aux yeux des promoteurs de la politique de la ville, néanmoins, le « quartier » est moins un enclos de pauvreté qu’un domaine ouvert à la mobilisation des habitants. Car si le développement social urbain se caractérise par un objectif de réhabilitation, il veut également être un style participatif d’action publique. Les revues du ministère, les circulaires officielles d’orientation, les actes des rencontres entre professionnels du secteur ou les déclarations d’élus locaux insistent tous sur cette dimension des choses. Rappelons que la politique de la ville a été à ses débuts (années 1980) en phase avec la valorisation officielle du thème de la citoyenneté. L’enjeu participatif est alors majeur dans le cadre de ces banlieues. En effet, l’offre nouvelle de logements populaires dans les années 1970 (avec une accession très aidée à la petite propriété, dans des lotissements périphériques) a vidé les quartiers d’habitat social de ses habitants appartenant aux couches moyennes. Dans le même temps, une politique dite « de rapprochement familial » a concentré les familles immigrées et les plus pauvres dans ces grands ensembles. Face à cette évolution, on espérait par le biais du développement social des quartiers favoriser chez ces nouveaux arrivants de l’étranger l’alphabétisation, l’apprentissage des principes républicains et la participation associative…

30Le développement social des quartiers comme école de la démocratie : cet objectif mobilisera beaucoup les animateurs et chefs de projet des « contrats de ville ». Ces professionnels qui sont aussi un peu des militants seront les porteurs d’un développement politique, recherchant l’implication directe des habitants et stimulant les énergies citoyennes. Avant même que le thème de la « proximité » en politique ne fasse irruption dans le débat français, leur référence insistante à l’échelle du quartier dans la politique de la ville met donc en exergue le rôle des initiatives locales et la dimension de la participation dans cette politique publique. Dès le stade de la définition de projets de réhabilitation des logements ou des démarches d’insertion et d’animation culturelle, on tente en effet de consulter les habitants, et de les impliquer dans les choix collectifs. Cela passe par des enquêtes de travailleurs sociaux et des interventions de sociologues. Mais, surtout, par le soutien à des associations existantes ; et même par l’incitation à en créer de nouvelles, afin de mettre en valeur notamment des groupes de jeunes ou des mouvements de femmes. Les responsables des contrats de ville se sont ainsi beaucoup engagés, au point qu’on leur a parfois reproché d’avoir créé quasiment de toutes pièces des associations relais des administrations.

31Du moins, faut-il retenir la très forte implication des porteurs de projets locaux et des médiateurs qui interviennent alors entre les populations et les institutions. Ces animateurs du développement social urbain se doivent d’avoir un profil de compétences polyvalent. Ils ont en effet à construire une argumentation technique, afin de mobiliser des procédures au bon moment et obtenir des financements pour des actions tant de développement économique (entreprises d’insertion, régies de quartier) que de développement social (action socioculturelle, prévention). Ces qualités doivent cependant être complétées aussi par une capacité à écouter les populations concernées et donc par un engagement dans des démarches participatives. Porter un projet n’est pas seulement « monter » un dossier d’intention, c’est aussi le faire vivre et l’accompagner jusqu’à son acceptation. On se trouve désormais bien au-delà de la classique consultation des administrés.

32Le lancement de la politique de la ville dès le début des années 1980 en France a ainsi souligné, de manière exemplaire, l’ampleur des coopérations et parfois des imbrications entre les mondes de la représentation politique, de l’administration et des structures associatives. Car cette politique, si elle a été initiée par l’État, s’appuie essentiellement sur des projets portés par les collectivités territoriales. L’appel aux échelons de proximité a donc été immédiat. C’était là une offre de concertation avec les élus communaux, départementaux et régionaux, mais aussi avec les associations d’habitants, car la référence fréquente faite au « quartier » dans la politique de la ville donne une certaine indication d’échelle mais souligne tout autant une volonté de participation locale. Plus encore, la démarche de la politique de la ville s’est présentée comme une mise en valeur de la citoyenneté : reconnaissance des droits, alphabétisation, prise de parole des habitants. Ces actions ont été engagées à une époque où la politique dite de « regroupement familial » avait conduit dans les grands ensembles à des concentrations de populations immigrées, venues d’horizons culturels et politiques différents du nôtre. Pour beaucoup, il ne s’agissait donc pas seulement d’apprendre à lire et écrire mais aussi de se confronter à d’autres valeurs et de découvrir en particulier la pratique associative. Puisque l’habitude n’en était pas encore acquise et que les prises de parole de ces habitants ne faisaient que naître, les pouvoirs administratifs, chefs de projets et élus de quartier, sont allés jusqu’à susciter ou porter des associations dans ces quartiers. On voit là encore que démocraties représentative et participative ne forment pas deux ensembles, étanches l’un à l’autre.

Les savoirs partagés

33De nombreuses interactions s’observent donc entre les représentants élus et les citoyens engagés. Ces coopérations, qui ne sont cependant pas dénuées de concurrences, aboutissent dans certains cas à des hybridations entre les savoirs des uns et des autres. Il ne s’agit plus seulement d’échanger des ressources, des appuis ou des formes de reconnaissance mais bien de favoriser des fusions de compétences et d’élaborer de véritables « langages partageables ». Cela en profitant notamment des interactions entre associations et pouvoirs locaux, activées comme on vient de le voir précédemment par les formes contemporaines des politiques publiques.

34C’est ce qu’on peut observer, par exemple, dans des politiques de santé comme celles de lutte contre la toxicomanie ou celles de prévention du Sida. Dans les pays où la prohibition stricte de l’usage des drogues est la règle, les démarches de répression et les condamnations judiciaires contre les consommateurs ont souvent montré leurs limites. À la volonté d’interdire s’est donc ajoutée progressivement l’ambition d’agir de manière préventive, en proposant des produits de substitution aux drogues et en limitant les risques de contamination par la distribution de seringues jetables. Mais ajouter ces actions de prévention à l’interdiction ne revient-il pas à introduire une tolérance de l’usage de drogues, de manière au moins indirecte ? Jusqu’où aller dans ce sens et comment pour les pouvoirs publics mettre pragmatiquement en place de nouvelles normes médicales et morales ?

35L’évolution en cours des pratiques officielles, depuis une quinzaine d’années, est due en bonne part à des acteurs collectifs qui ont mis en question les politiques répressives. Associations de prévention, groupes luttant contre l’exclusion, médecins militants de santé publique ont fait connaître les démarches expérimentées dans les pays européens voisins et interpellent les élus. Cela a conduit dans beaucoup de villes à adopter des politiques dites de « réduction des risques ». Il s’agit pour l’essentiel de mettre à disposition des produits de substitution tout en organisant un suivi médical d’urgence. Des « points relais » sont ainsi installés, souvent provisoirement, dans les quartiers les plus concernés. Ce dispositif d’aide ponctuelle introduit, on le voit, une certaine forme de tolérance mais en même temps une tactique de cantonnement par quartier des usagers de la drogue.

36Des normes nouvelles d’usage, combinant contrôle et tolérance, interdiction et prévention, s’inventent ainsi dans ces situations. Elles imbriquent étroitement des règles administratives et des pratiques militantes, des compétences médicales et des savoirs issus du volontariat. Entre les Directions départementales de la Santé, les associations de prévention et les intervenants médicaux, des savoirs hybrides d’aide et de contrôle social se forment, qui donnent ponctuellement naissance à des normes nouvelles.

37Toutefois, en France comme dans les pays voisins d’Europe qui ont expérimenté les premiers ce genre de démarches (Pays-Bas, Suisse), les pratiques normatives nouvelles ne se développent pas sans difficulté. En effet, la polyvalence des usages de l’espace public peut en être affectée (fréquentation des gares, promenade sur les places centrales). Plus généralement, le voisinage est souvent réticent, voire hostile. Les propriétaires et les commerçants surtout mobilisent les recours classiques : plaintes à la police, pression sur les élus locaux. Ces normativités hybrides sont donc l’objet de renégociations permanentes avec les « autorités », d’avancées et de reculs, de productions normatives nouvelles qui portent sur l’ajustement fin du degré de tolérance retenu et sur l’implantation territoriale très disputée des sites de prévention (Kuebler, 2000).

38On pensera également à un autre cas de figure d’hybridation des normes, au Brésil, cette fois. Il procède de la participation des habitants dans le cadre de la démocratisation depuis 1988, même si c’est dans un contexte de relative violence sociale et de fragilité des pouvoirs élus. Il s’agit là d’un pays et d’une culture politique spécifiques, mais qui font exemple aujourd’hui dans le monde entier, notamment avec les démarches expérimentales de budget participatif, qui se proposent d’associer la participation des habitants aux choix d’investissement et les décisions des assemblées issues du suffrage universel. Cette démarche tente également de mêler le savoir « commun » des citoyens et les compétences des techniciens de la gestion publique.

39Il faut souligner l’intérêt d’une démarche qui parie sur de possibles apprentissages collectifs et qui s’en donne les moyens de manière détaillée. La préparation du budget participatif, dans sa forme développée, peut parfois correspondre au Brésil en effet à un processus long et quasi continu de presque un an, comportant plusieurs étapes successives de débats. Les propositions initiales des habitants, formulées par quartier, sont rediscutées, mises en cohérence et synthétisées dans des conseils thématiques et, au final, dans un conseil participatif central. On peut ainsi confronter les demandes de chacun des quartiers et introduire des critères de choix plus globaux. Les propositions relatives aux « bordures de trottoir » sont inscrites ainsi dans des options d’aménagement à l’échelle communale. En retour, les revendications partielles doivent tenir compte de diagnostics élargis. Certes, cet ajustement des compétences habitantes implique en même temps une certaine technicisation.

40Pareil processus est donc accompagné, plusieurs fois durant le cycle de préparation du budget, par des sessions de formation, auxquelles peuvent s’inscrire habitants et élus, sur des questions relatives au budget (finances, droit du sol, gestion administrative locale, urbanisme, etc.). Cette dynamique conduit à faire émerger de nouveaux profils de responsables associatifs et de leaders de quartier, devenant les interlocuteurs patentés des élus municipaux et de leurs techniciens. Le savant et le profane deviennent ainsi des figures plus relatives. Et le dialogue compétent devient la condition d’une pression efficace des revendications budgétaires citoyennes sur les instances élues. Mais en même temps, une rupture s’opère ainsi avec le style habituel de la gestion locale, traditionnellement basé dans ce pays sur le clientélisme et le paternalisme.

Conclusion

41On débat aujourd’hui de plus en plus de la formule des jurys de citoyens, tirés au sort plutôt que choisis parmi le monde des experts et autres personnalités qualifiées, et qui pourraient contribuer à l’évaluation des politiques publiques conduites par nos élus locaux. On commente beaucoup moins la procédure référendaire qui peut permettre, en Suisse, d’imposer un veto à des lois pourtant votées par les chambres. Dans les deux cas, le « stress » mis sur les décideurs élus est alors important.

42En fait, deux conceptions majeures sont apparues, qui sont d’orientation et d’ampleur différentes. D’une part, ce qu’on peut appeler la participation au sens standard et international du terme. C’est là un vaste rassemblement de démarches différentes, allant de la simple consultation des populations à un objectif de co-production des décisions. Cette participation est censée améliorer les choix publics portés par les élus. Elle résulte tantôt d’une écoute conférée par les pouvoirs publics, tantôt de concessions faites à des prises de parole citoyennes qui ont réussi à s’imposer (Neveu, 1999).

43D’autre part, certains évoquent aussi une « démocratie participative », faite d’expérimentations qui s’inscrivent plus ambitieusement dans le cadre d’un renouvellement de la pensée politique. Deux objectifs priment alors. Renouveler la délibération, hors des arènes des parlements ou des assemblées locales, par une discussion directe entre citoyens capables d’échanger rationnellement, c’est-à-dire de manière argumentée et de « bonne foi » (ainsi que le postule J. Habermas). Et élargir ce qu’on appelle la publicisation des discussions, c’est-à-dire faire le plus largement possible état des accords et désaccords dans les débats publics pour peser sur les décisions. Des expériences très diversifiées comme celles des forums de citoyens, de la Commission nationale du débat public, ou du budget participatif veulent aller dans ce sens.

44Ces deux conceptions de la participation sont toutefois redevables d’une même question. Il faut en effet s’interroger sur l’authenticité des offres contemporaines de participation, qu’elles découlent des procédures institutionnalisées ou de démarches plus expérimentales (Gaudin, 2004, 2007). S’agit-il là de potentialités vraiment nouvelles, ou seulement de simulacres démocratiques ? L’essentiel des critiques concernant la participation porte en effet sur l’ambivalence, voire l’ambiguïté des démarches participatives. Même si l’analyse montre que le débat le mieux organisé n’est jamais totalement maîtrisable pour autant, on peut y voir une instrumentation des discussions publiques, destinées à « prévenir les contestations » ou à offrir une caution. À l’inverse, d’autres privilégient les potentialités que la participation offre à de nouveaux acteurs et à l’expression d’un savoir « commun » (Fishkin, 1991). Même si c’est oublier que les scènes participatives créent à leur tour de nouvelles élites de la discussion publique, la démocratie participative, projetterait, en quelque sorte, l’exigence démocratique sur tout un chacun, et stimulerait la délibération. Potentialités nouvelles, par conséquent, ou bien simple instrumentalisation ? La question apparaît en réalité indécidable, du moins au plan général, et renvoie à la diversité des situations rencontrées sur le terrain et donc à leurs interprétations essentiellement contextuelles, au cas par cas. En France, la réalité des conseils de quartiers dépend ainsi beaucoup de l’existence préalable dans certaines municipalités d’une culture participative locale qui ne peut s’inscrire que dans le long terme. Au Brésil, la pratique (qui est toujours expérimentale) du budget participatif, par-delà le « modèle » de Porto Alegre, varie beaucoup selon la taille de la commune, la richesse et le développement de la région, les orientations politiques des élus au pouvoir au moment de ces expérimentations.

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Bibliography

Bobbio L. 2002. I governi locali nelle democrazie contemporanee. Roma, Laterza.

Castells M, Cherki E, Mehl D. 1974. Sociologie des mouvements sociaux urbains. Enquête sur la région parisienne. Paris, École des hautes études en sciences sociales.

Fishkin J. 1991. Democracy and deliberation. New directions for democratic reform. New Haven, Yale University Press.

Gaudin J.-P. 2004. L’action publique. Sociologie et politique. Paris, Presses de Sciences Po et Dalloz.

Gaudin J.-P. 2007. La démocratie participative. Paris, Armand Colin.

Kuebler D. 2000. Politique de la drogue dans les villes suisses entre ordre et santé. Analyse des conflits de mise en œuvre, Paris, L'Harmattan.

Lugassy F, Dard P, Palmade J. 1977. L’impossible participation. Paris, CRU.

Manin B. 1995. Principes du gouvernement représentatif. Paris, Calmann Lévy.

Neveu C. 1999. Espace public et engagement politique. Paris, L’Harmattan.

Pateman C. 1970. Participation and democratic theory. Cambridge, Cambridge University Press.

Racine J.-B. 2008. Projet urbain et démarche participative. Contribution géographique à la possibilité de choisir sa ville aujourd’hui. Quelques leçons de l’expérience lausannoise. Bulletin de la Société Géographique de Liège 50 : 5-15.

Thoenig J.-C. 1987. L’ère des technocrates. Paris, L’Harmattan.

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References

Electronic reference

Jean-Pierre Gaudin, « L’espace de la représentation (politique) et l’espace de la participation », Articulo - Journal of Urban Research [Online], Briefings/varia, 2010, Online since 22 January 2010, connection on 17 October 2017. URL : http://articulo.revues.org/1253

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About the author

Jean-Pierre Gaudin

Jean-Pierre Gaudin is a political scientist, jurist, and geographer. He specializes in the analysis of public policies, public action, and governance. He is a Professor of Political Science at the Institute of Political Studies of Aix-en-Provence (University Paul Cézanne, Aix-Marseille III). He is also Director of the National Program Sustainable Urban Development of the CNRS. Email: jean-pierre.gaudin@sciencespo-aix.fr

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